Социально-экономическое благополучие городских центров и положение расово-этнических меньшинств в США были сферами, в которых субурбанизация оказала наиболее серьезное и долгосрочное влияние. В рассматриваемый период эти аспекты влияния миграции в пригороды были очевидными далеко не для всех и обсуждались реже, чем последствия субурбанизации в области образа жизни, ценностях и индивидуальном поведении американцев. Выступления конца 40-х -50-х гг., в которых оценивалось соответствие роста пригородов интересам городов и расово-этнических меньшинств, обозначили направление дальнейшего развития общественной полемики о субурбанизации и заставили общество начать движение к установлению социального контроля над негативными последствиями субурбанизации.
В рассматриваемый период мы имеем дело с самым началом широкого обсуждения проблемы «субурбанизация и города», когда впервые стали определяться контуры длительной и напряженной общественной полемики. Для того чтобы выяснить, насколько полно осознавались последствия территориально-демографических сдвигов для городов нации, необходимо рассмотреть содержание дискуссий по двум основным вопросам: во-первых, по проблеме истощения городской финансовой базы и, во-вторых, по роли федеральных дорожных и жилищных программ.
При знакомстве с прессой рассматриваемого периода, в которой обсуждались вопросы, связанные с субурбанизацией, становится очевидным, что большинство статей рассматривали пригороды как таковые и вели речь об образе жизни, характере взаимоотношений в новых населенных пунктах, об особенностях поведения их жителей, не увязывая пригородный рост с ситуацией в городах. Связь субурбанизации с развитием негативных тенденций в городах ранее других заметили те, кто специально занимался анализом положения городов. Такие авторы прежде всего указывали на то, что отток населения и предприятий за административные границы городов серьезно подрывал городскую налоговую базу.
При этом обращали внимание на несправедливость ситуации по отношению к городам. Их властям приходилось обеспечивать те же услуги, что и раньше, или даже расширять их, а жители пригородов, работавшие в городе, пользовались этими услугами практически бесплатно. Общий тон звучавшей критики субурбанизации передает следующая обширная цитата из статьи, в которой названные проблемы были обозначены раньше, чем в других публикациях, - уже в 1950 г.:
«Город во все большей и большей степени парализован проблемой обеспечения городскими службами и удобствами десятков тысяч работников, покупателей и посетителей, которые живут чуть дальше границ компетенции городского налогового департамента...
Власти... вынуждены расширять и ремонтировать магистрали и улицы, увеличивать число полицейских, чтобы справиться с движением и обеспечить другие виды охраны порядка. Продуктовая инспекция, санитарные службы, органы контроля и регулирования предпринимательской деятельности, которые служат жителям пригородов, тоже приходится расширять.
В то же время город сталкивается с реальной потерей доходов. Налоги на продажи приносят меньше средств, так как жители пригородов обращаются за тем, что им нужно, в свои торговые центры... Цены на недвижимость, которые растут в одних частях города, падают в других, а жилые и коммерческие центры проигрывают в соревновании с пригородами. Налоги опять же сокращаются» Pull of Suburbs Is Stronger: Buyers, Taxpayers Move Out // U. S. News & World Report. 1950. 30 June. P. 12-13..
По мере того как миграционные процессы, характеризовавшие развитие урбанизованной Америки, приобретали большую определенность, комментаторы подметили еще один чрезвычайно важный для городских финансов нюанс. В 1954 г. «Business Week» писал о том, что город покидают «хорошие потребители» - молодые семьи с детьми, имеющие достаток, а на смену им за удачей в города прибывают те, кому тратить нечего. При этом отмечался рост доли негритянского населения городов. Авторы статьи не торопились характеризовать то, что происходит в городах, словом «упадок», но отмечали озабоченность, которую вызывал в городах «от Нью-Йорка до Эймса, штат Айова» характер миграционных процессов Suburbs Grow... while New York Rests. It's Happening Everywhere // Business Week. 1954. 12 June. P. 70..
Рассматривая содержание дискуссии 50-х гг. по проблеме «субурбанизация и города», нельзя не отметить одну примечательную особенность. Даже у тех, кто видел в пригородном росте серьезную опасность для городов и признавал тяжесть проблем города, просматривается надежда на возможность скорой перемены ситуации в пользу городов. Многие публикации и выступления отличает значительная доля оптимизма относительно будущего городов, оптимизма, от которого не осталось и следа в 60-е гг.
Ожидая возрождения силы городов, надеялись в основном на два фактора. Во-первых, на развитие и усугубление проблем внутри пригородов. Во-вторых, на быстрое улучшение жизни городов с помощью местных инициатив и особенно федеральных программ.
Во многих статьях проблемы городов вообще не противопоставлялись процветанию пригородов, а скорее сопоставлялись с проблемами последних. В цитированной ранее статье в «U. S. News and World Report» утверждалось, что пригородам приходится «пройти даже большее количество испытаний», а завершалась она следующими словами: «Результатом [демографических изменений. - А. Н. ], при отсутствии новых решений, может стать ситуация, когда и города, и пригороды окажутся под грузом проблем, которые настолько велики, что потребуются долгие годы для того, чтобы с ними справиться» U. S. News & World Report. 1950. 30 June. P. 13..
В случае с пригородами речь прежде всего шла о новых населенных пунктах, жители которых должны были быть готовы к постоянному увеличению налогов, необходимому для строительства новых школ, расширения полицейской службы и сети лечебных заведений, а также для ремонта и прокладки новых дорог, благоустройства улиц, проведения канализации и т. д. Многие пригороды долго не могли себе позволить центральное водоснабжение или канализацию, а школы были часто переполнены быстро подрастающим поколением «бума младенцев». Эти трудности, испытываемые жителями новых пригородов, были реальными, а не выдумкой тех, кто переживал за судьбу городов. Послевоенный поселок, в котором ветеран покупал скромный дом для своей молодой семьи, чаще всего не мог соперничать по комфорту и обустроенности с традиционными пригородами довоенной поры.
Публикации, где упор делается на способность городов противостоять конкуренции пригородов с помощью собственного внутреннего обновления, - это, как правило, статьи или интервью руководителей городов и специалистов по вопросам городского планирования. В материалах данной группы постоянно звучит мысль о том, что города обладают тем, чего не дано пригородам, и поэтому смогут одержать победу в соревновании с неполноценными населенными пунктами, тем более что последние накапливают собственные трудности.
Архитектор Виктор Грюэн, например, считал города местом, где «экономическая, культурная, социальная и трудовая жизнь представлена в своем высшем выражении» Cities in Trouble - What Can Be Done? // U. S. News & World Report. 1960. 20 June. P. 87.. Компактность и единство, ключевые, по мнению В. Грюэна, качества городов, не могли потерять своего значения даже перед лицом развивающейся технологии связи Ibid. P. 93..
Альберт Кобо, мэр Детройта, по сути дела, приводил тот же аргумент в пользу непобедимости городов, делая акцент на удобстве компактного города для совершения покупок и отдыха. А. Кобо считал, что пригороды не могут предложить покупателю сопоставимого по широте выбора товаров, особенно тяжелых и дорогих, который есть в городе. Не способны пригороды и удовлетворить потребность людей в разнообразии ресторанов, ночных клубов, спектаклей и концертов Can the Big Cities Come Back? // U. S. News & World Report. 1957. 19 July. P. 86..
С точки зрения названной группы участников полемики, проблемы городов были вполне разрешимыми при условии проведения разумной политики городскими властями. Прежде всего речь шла о строительстве недорогого, но качественного жилья за счет общественных средств. Заменяя трущобы, новые районы дали бы возможность найти достойное жилье в городе и избежать переезда в пригороды. Вместе с жильем предлагалось также сооружать различные объекты культурного назначения и парки для того, чтобы сделать жизнь в городе более привлекательной. Надежды эти подкреплялись широкомасштабными программами городского развития и городского обновления, принятыми федеральным правительством.
Кроме того, полагались на то, что строительство новых автомагистралей с ограниченным доступом, финансируемое из федеральной казны, а также постройка достаточного количества гаражей решат проблему автомобильных пробок и недостатка мест для стоянки в городах.
Подобные мысли звучали не только в массовой печати, но и на научных форумах. Примером может служить конференция в Принстоне, посвященная проблемам городского развития и транспорта. Обращает на себя внимание выступление Ларри Смита, одного из участников конференции, в котором отчетливо проявилась важная для понимания дальнейшего хода городского развития особенность. Докладчик выражал оптимизм в отношении будущего именно центрального делового района города, оставляя в стороне судьбы других кварталов. При этом перегруженность транспортными потоками и нехватка мест для стоянки назывались более губительными факторами, нежели экономическая конкуренция со стороны пригородов: «Центральный деловой район выполняет для наших американских городов функции, которые никогда не смогут выполнить пригородные районы в условиях, которые наверняка будут превалировать в предсказуемом будущем» Smith L. Commercial Location Trends and Their Effect on Urban Areas // Urban Development and Urban Transportation. Princeton, 1957. P. 45.. Под такими функциями понимались прежде всего административно-управленческие и транспортные. Выступавший также считал, что рост промышленности и торговли в пригородных районах отражает лишь то, что центральный деловой район не мог вместить новых предприятий, хотя для последних именно город, а не пригороды был бы логичным и наиболее желаемым местом расположения Ibid. P. 48. Л. Смит считал, что в обществе присутствовали «признание фундаментальной потребности в центральных деловых районах и интерес в их улучшении вместе с убеждением в его необходимости». По его мнению, это выражалось в существовании программ федерального правительства, нацеленных на ликвидацию трущоб, прогрессе в области городского планирования, более частом учете динамики развития всего города или урбанизованной территории в целом и наконец, в появлении общественных организаций и инициативных групп, ставящих своей целью переустройство центрального делового района. См.: ibid. P. 45-46..
«U. S. News» в 1957 г. писал о «растущей решимости в американских городах найти новое место метрополиса среди огромных сдвигов, которые происходят в населении и экономике... Повсюду городские чиновники и ведущие бизнесмены работают над тем, чтобы противостоять пригородам... » U. S. News & World Report. 1957. 19 July. P. 72.. Чуть позднее тот же журнал, предвидя «взрывной» рост за пределами городов, тем не менее, писал, что это не означает, что «большие центральные города увянут». Примеры проектов городского обновления приводились в качестве подтверждения выражавшимся надеждам. В частности, упоминалось строительство ряда муниципальных зданий и гостиницы в Детройте, штат Мичиган, и возведение ряда крупных административных зданий в Чикаго, штат Иллинойс Cities as Long as Highways - That's America of the Future // U. S. News & World Report. 1957. 5 April. P. 31..
Любопытно, что ряд авторов даже усматривали приметы перелома децентрализационной тенденции. А. Кобо писал о том, что люди старшего возраста, чьи дети выросли, уже возвращаются в города. В. Грюэн тоже полагал, что были налицо признаки начала возвращения в города состоятельных жителей, уставших от трудностей ежедневных поездок и растущих пригородных проблем U. S. New & World Report. 1957. 19 July. P. 86; 1960. 20 June. P. 88..
Уильям Зекендорф, один из крупнейших предпринимателей в области строительства в городах, также не устоял перед соблазном вообразить признаки возрождения городов: «К городам снова склоняется житель высшего класса. Как правило, ему 45 лет или более. Он вырастил детей, он достиг наибольшего дохода, дом для него теперь слишком велик, он устал от поездок на работу». Зекендорф надеялся, что города смогут переманить из пригородов именно эту группу, и тогда коллективная покупательная способность возвращающихся в города будет «в десять раз» превышать потерю от переезда других категорий населения в пригороды U. S. News & World Report. 1957. 19 July. P. 73.
Еще дальше в оптимизме пошел директор парковой службы Нью-Йорка Роберт Мозес. В его интервью, озаглавленном «Большое будущее больших городов», желаемое явно выдавалось за действительное. Вот слова Р. Мозеса, которыми он характеризовал направление миграции населения: «... Тенденция возвращения в города выражена в той же степени, как и переезда из городов». По Р. Мозесу, оказывается, «вся статистика показывает, что основная [миграция. - А. Н. ], по большому счету, по-прежнему направлена из сельской местности в города. Эта урбанизационная тенденция никогда серьезно не прерывалась» Big Cities' Big Future // U. S. News & World Report. 1952. 8 August. P. 28,29.. Помимо этого Р. Мозес отрицал возможность потери части розничной торговли г. Нью-Йорком в результате роста пригородных торговых центров, также как и наличие признаков финансовых затруднений в городе U. S. News & World Report. 1952. 8 August. P. 29-30..
Приведенные примеры свидетельствуют о том, что в обществе, особенно среди тех, кто был связан с городскими проблемами по роду деятельности, было распространено убеждение в том, что трудности городов преодолимы и носят временный характер. Этим людям было трудно принять тот факт, что даже продолжительный послевоенный экономический подъем и усилия по улучшению жизни в городах не могли остановить развитие городских проблем.
Данное наблюдение помогает понять тот переполох, который вызвали среди городских властей результаты переписи населения 1960 г. Она показала не только дальнейшее замедление роста населения городов, но и значительное сокращение численности проживающих в крупнейших городских центрах. Многие просто отказывались верить в достоверность результатов переписи. В Сан-Франциско пожарных послали обходить дома для того, чтобы проверить, всех ли жителей сосчитали. В Цинциннати тоже провели выборочные проверки, особенно в городских трущобах, где, как полагали, жители могли занизить количество жильцов в доме или квартире. В Нью-Йорке по радио было передано обращение к тем, кого не учли во время переписи, с просьбой заявить об этом властям Suburbs Cut Cities Down to Size // Business Week. 1960. 18 June. P. 64. .
Некоторые комментаторы, впрочем, считали, что в отставании городов от пригородов не было проблемы. Авторы журнала «Business Week» в июне 1960 г., обсуждая потерю населения городами, писали, что «нет смысла смотреть только на город - критерием должна быть жизнеспособность всей урбанизованной территории» Ibid.. В начале июля того же года журнал вновь утверждал, что снижение городского населения «не может более рассматриваться как признак того, что экономика этих городов приходит в упадок. Так как города во все большей степени становятся местом работы и все в меньшей - местом жизни, те из них, которые окружены пригородами, будут свидетелями бума своих пригородов. В этом свете дела многих гигантов не так уж плохи» What the Census Shows about Trends in Income, City Growth // Business Week. 1960. 2 July. P. 25..
Однако потеря населения городами была реальным поводом для озабоченности хотя бы в силу того, что размер помощи штатов муниципалитетам, как правило, определялся пропорционально населению последних. В этой связи правильнее был подход авторов «U. S. News» к анализу результатов переписи. Журнал писал о том, что города теряли не только людей, но и деньги, которые получали в виде помощи от штатов. Это не сопровождалось сокращением расходов, и единственным способом справиться с дефицитом было увеличение налогов, что влекло за собой дальнейший отток бизнеса и населения из городов. Помимо этого на основе новых данных о численности населения могли быть пересмотрены границы избирательных округов в сторону сокращения количества представителей городов в законодательных собраниях страны и штатов U. S. News & World Report. 1960. 13 June. P. 67..
Показательные цифры по распределению помощи штатов были приведены в книге эксперта по вопросам городской экономики Раймонда Вернона «Метрополис-1985». Оказывается, в расчете на душу населения средства штата Нью-Йорк, выделяемые муниципалитетам пригородного графства Нассау, выросли за 1945 - 1957 гг. на 387%, тогда как городу Нью-Йорку стало выделяться денег лишь на 268% больше. Если не учитывать доходы от коммунальных служб, доля помощи штатов в структуре муниципальных доходов составляла 22,3% в Нассау по сравнению с 19,9% в городе Нью-Йорке Vernon R. Metropolis 1985. Cambridge, 1960. P. 179..
И все же главная проблема заключалась в недоступности средств жителей пригородов для городских казначейств, даже когда источник дохода проживавших в пригороде оставался внутри города и эти люди продолжали пользоваться многочисленными городскими службами. Возможность пригородов достаточно легко конституироваться в качестве независимых от города административных единиц и, таким образом, отгородиться от финансовых проблем городов была ключевой особенностью политического устройства штатов, которая делала субурбанизацию особо опасной для городов. Здесь стоит воспроизвести данные Р. Вуда о количестве административных образований в некоторых из крупнейших урбанизованных территорий. Больше всего их было к 1954 г. в нью-йоркском регионе - 1071, в чикагском ареале - 960, вокруг Филадельфии - 702, Сент-Луиса – 420 Wood R. С. Suburbia. It's People and Their Politics. Boston, 1959. P. 83..
Таким образом, надежды на быстрое возрождение городов не были подкреплены реальными предпосылками. Города попросту были обречены на проигрыш в финансовом соревновании с пригородами в рамках существовавшей налоговой системы при неизменности вектора миграционно-демографических процессов.
Также неадекватным было предлагавшееся «снятие» проблемы городов путем нового определения городского пространства, за счет объединения города и пригородов. Нельзя не согласиться с тем, что в рассматриваемый период урбанизованная среда действительно предстала в новой форме, намного расширилась географически. Однако единство компонентов этой среды - города и пригородов - было далеко не полным. Как можно говорить о едином метрополисе, если между городом и пригородом существовали вполне ощутимые административные границы, если он объединял множество административных единиц, которые жили по своим законам, в ситуации, когда выигрыш одного означал потерю для другого?
Наиболее критически настроенные авторы не просто указывали на трудности городов, вызванные субурбанизацией, но и открыто обличали пригороды в паразитизме. Консультанты по вопросам городской экономики Том и Дорис Рид, «специалисты по заболеванию субурбанитис», как они себя называли, утверждали что субурбанитис «убивает города, отсекая их от дальнейшего роста, выборочно разбавляя население города, его кровь и приводя орды паразитических населенных пунктов питаться за счет уже ослабленного города» Bloom М. Т., Reed D. D„ Reed Т. Н. Does Your City Suffer from Suburbanitis? // Collier's. 1952. 11 October. P. 18..
В сходных сильных выражениях писал и У. Зекендорф: «Города-спутники, являющиеся продуктом децентрализации, это паразиты... Каждый город-спутник высасывает покупательную силу, налоговую базу и все необходимое для целостного, всеобъемлющего и здорового города» Zeckendorf W. Cities versus Suburbs: A Struggle for Survival // The Atlantic Monthly. 1952. July. P. 24..
О справедливости эмоциональных обвинений пригородов со стороны защитников городов свидетельствовали работы ученых, анализировавших закономерности формирования расходов муниципалитетов. Еще в 1951 г. была опубликована статья А. Хоули, в которой на основе статистического анализа данных по семидесяти шести городам показывалось, что размер муниципальных расходов в центральных городах в большей степени зависит от количества проживающих в пригородной зоне, нежели от размера населения самого города Hawley A. H. Metropolitan Population and Municipal Government Expenditures in Central Cities // Journal of Social Issues. 1951. Vol. 7. P. 100-108..
Позднее практически к такому же выводу пришел в своей книге «Городские расходы в Соединенных Штатах» Харвей Брейзер. Анализ статистики по городам разных типов не выявил зависимости расходов на душу населения от размера населения, но зато показал, что эти расходы имеют обратную зависимость от доли центрального города в населении концентрирующейся вокруг него урбанизованной территории. Автор писал по этому поводу, что «наиболее очевидным и наиболее важным умозаключением, основанным на полученных результатах, является то, что быстро растущие пригородные и "загородные" населенные пункты, окружающие города, оказывают возрастающее влияние на спрос на общественные службы этих городов». При этом, однако, он делал оговорку о том, что, возможно, жители пригородов вносят компенсирующий вклад в городскую казну за счет своих контактов в городе Brazer H. E. City Expenditures in the United States. N. Y., 1959. P. 66-67,57-58..
Надежд на увеличение налоговых сборов за счет внутренних ресурсов было крайне мало. Налоговая база городов была и без того ограниченной: многие штаты разрешали городам взимать лишь налог на недвижимость. Этот налог приходилось увеличивать либо путем повышения ставок, либо за счет введения правил оценки недвижимости, приближавших ее оценочную стоимость к рыночной. Поднятию ставок налога на недвижимость препятствовало то, что в городах росло количество малообеспеченных и лиц, получавших фиксированный доход.
В этих условиях городские власти все чаще прибегали к заимствованиям средств. Но и здесь были свои проблемы - штаты устанавливали пределы на размер долга городов, выраженный либо в проценте от оценочной стоимости городской недвижимости, либо в виде предельной суммы долга. Конституции половины штатов запрещали поднимать эту планку даже путем референдума.
Внутренние ресурсы городов не позволяли им изыскать необходимые средства. В связи с этим города искали способ заставить жителей пригородов (активных пользователей городскими службами) поделиться своим финансовым благополучием. Чаще всего речь шла о введении или увеличении налогов на доходы, получаемые в городе, и о налогах с продаж.
Здесь хотелось бы привлечь внимание к речи под названием «Американский город устаревает», произнесенной исполнительным директором Налогового института Мэбел Уолкер еще весной 1947 г. М. Уолкер, пожалуй, раньше, чем кто-либо другой, четко зафиксировала факт потери населения городами в результате децентрализационных тенденций. Тогда же она предвидела финансовые проблемы городов в результате активного роста «текучего» (не живущего в городе, но пользующегося его услугами) населения и привлекла внимание к необходимости адаптации городских финансов к новой ситуации: «Одновременно с тем, как города будут претерпевать эту метаморфозу и с трудом приспосабливаться к своей новой роли, их фискальные проблемы будут стоять остро. Вероятно, среди первых уроков, которые они усвоят, будет то, что они обязаны найти способ облагать налогом текучее население. К настоящему времени известными продуктивными сборами для этих целей являются только городской подоходный налог и городской налог с продаж» Walker M. L. The American City Is Obsolescent // Vital Speeches Of the Day. 1947..
Действительно, именно к введению этих налогов и стали в первую очередь прибегать города. Цитированная ранее статья, опубликованная в 1950 г. в «U. S. News», сообщала о том, что городской подоходный налог уже был введен в Филадельфии, Сент-Луисе, Толедо, Колумбусе, Кливленде, Акроне и других городах September. P. 699. 2 U. S. News & World Report. 1950. 30 June. P. 13.. В 1957 г. журнал сообщал о намерении Денвера ввести подоходный налог в попытке «поймать людей, которые работают в городе, но живут за его пределами, в пригородах», и перечислял ряд других городов, которые уже ввели такой налог. Здесь же говорилось о том, что еще большее количество городских муниципалитетов в таких штатах, как Калифорния, Луизиана, Нью-Йорк, Миссисипи, Алабама, Колорадо и Нью-Мексико, прибегают к налогам с продаж. При этом отмечалось, что эксперты в области местных финансов «ожидают продолжения этих тенденций, возможно, нарастающими темпами» More Cities Turn to Income Tax // U. S. News & World Report. 1957. 13 September. P. 120-121..
О распространении новых городских налогов свидетельствуют следующие цифры. За десятилетие с 1950 по 1960 гг. поступления от муниципальных подоходных налогов выросли более чем в три раза (с 70 до 254 млн. долларов). За тот же период доля налогов с продаж в доходах местных органов власти возросла с 13 до 17%% Gordon M. Sick Cities. N. Y., 1963. P. 320,323.. Данные цифры включают налоговые поступления пригородных муниципалитетов.
Для введения рассматриваемых налогов, однако, городским муниципалитетам зачастую приходилось преодолевать не только сопротивление налогоплательщиков, но и органов власти штатов, от которых в большинстве случаев нужно было получить одобрение. Особенно сильной оппозиция была там, где подоходный налог и налог с продаж уже взимался на уровне штата.
Органы власти штатов были зачастую вообще глухи к городским нуждам, так как в них почти повсеместно доминировали представители сельских районов. Основная причина этого заключалась в том, что границы избирательных округов во многих штатах оставались неизменными в течение многих десятилетий вопреки значительным переменам в географическом распределении населения и не обеспечивали пропорционального представительства. В Джорджии, к примеру, дело дошло до того, что в 1960 г. большинство штатских сенаторов было избрано менее чем шестью процентами населения Gordon M. Sick Cities. P. 312..
Наиболее часто критика в адрес противодействия штатов введению городских налогов звучала из уст мэров и других представителей руководства городов. Они указывали на несправедливость ситуации, особенно если учесть, что доля помощи, которую штаты выделяли городам, была пропорционально гораздо ниже налогового вклада последних.
Например, в статье «U. S. News», посвященной бюджетным затруднениям штатов и муниципалитетов, вслед за мэром Денвера У. Ф. Николсоном приводились данные о том, что город получает лишь 2,5% средств из дорожного фонда штата, тогда как его вклад в этот фонд близок к 35%. Здесь же цитировались слова мэра Атланты Уильяма Хартсфилда об отсутствии надежды на то, что «подчиненная сельским интересам легислатура» согласится на большую помощь городам. Джон Хайнс, мэр Бостона, сетовал на нежелание властей Массачусетса ввести налог на продажи, часть которого направлялась бы в города State and Cities in Trouble: Funds Off, Cost Up, Taxes Rise // U. S. News & World Report. 1958. 11 April. P. 107-108..
Мэры городов неоднократно поднимали данную проблему и на слушаниях в Конгрессе. В ходе слушаний в подкомитете по жилью Палаты представителей в 1960 г, на примере своего города несправедливость ситуации во взаимоотношениях городов со штатами разъяснял мэр Филадельфии Ричардсон Дилворт. Он считал существующую систему муниципального управления подходящей для Англии времен королевы Елизаветы, но неадекватной для середины XX в., так как она позволяла зажиточному населению укрыться от городских забот в административно независимых пригородах, в «которых у них свои налоговые порядки и свои проблемы». Результатом было то, что города становились все более бедными - в Филадельфии, по словам мэра, за 35 лет среднедушевой доход практически не изменился, тогда как в благополучных пригородах, окружавших город, он почти утроился.
Мэр не упрекал бедных, но замечал, что благородная задача «сделать из них достойных американских граждан» полностью ложится финансовым бременем на город, чья налоговая база сужается, город, которому органы власти штата перекрывают возможности изыскивать дополнительные налоговые поступления и у которого почти не осталось возможности залезать дальше в долги U. S. Congress. House of Representatives. Committee on Banking and Currency. Subcommittee on Housing. General Housing Legislation. Hearings. 86th Congress. 2nd Session. May 16,17,18,19,20,23,24,25, and 27,1960. Washington, 1960. P. 56..
Альберт Рэйнс, представитель от штата Алабама, обсуждая усиление финансовых проблем городов в результате оттока населения в пригороды, подмечал в своей статье невыгодное положение городов в том, что касается налоговых возможностей: «Сегодня пригороды везде, и наблюдается тенденция их дальнейшего роста. Большинство служб для этих населенных пунктов, которые являются почти исключительно жилыми районами, должны поставляться из ядра - крупного или небольшого города-родителя. Расходы города растут, а в неизбежной конкуренции со штатом и федеральным правительством за налоги именно местным органам власти приходится умерить свой аппетит» Цит. по: U. S. Congress. General Housing Legislation. P. 335..
О том же говорил и президент Национальной жилищной конференции, директор Института городских исследований Пенсильванского университета Уильям Уитон, обращаясь к участникам конференции по проблемам управления, организованной Национальной муниципальной лигой в 1959 г.: «... Городские территории по-прежнему имеют явно недостаточное представительство в легислатурах штатов и в Конгрессе. Они облагаются тяжелыми налогами, чтобы оплатить стоимость служб, предоставляемых органами управления другим, и не получают никаких выгод взамен своих налоговых взносов... Мы не можем более закрывать глаза на факт, что налоговое бремя, которое несут города, наносит ущерб их способности оставаться эффективными производителями благ» Цит. по: U. S. Congress. General Housing Legislation. P. 221..
Позиция городских лидеров по вопросам налогообложения была также отчетливо зафиксирована в программе действий в законотворческой области, принятой Американской муниципальной организацией, объединявшей лиги муниципалитетов штатов и отдельные крупные города. По большому счету требования сводились к предоставлению штатами всем городам "гомруля", то есть права принимать и изменять собственные хартии и любое другое законодательство, не противоречащее конституции штата. Прежде всего это позволило бы «иметь полномочия изыскивать средства из любых местных источников без необходимости выпрашивать средства, нужные для обеспечения необходимых служб. Муниципалитетам не должны вменяться в обязанность поддержка проектов штатов, оплата услуг штатов или ответственность по финансовым обязательствам, возлагаемым на них штатами» American Municipal Association. Program for Legislative Action. Chicago, 1959. P. 12..
В 50-е гг. городские муниципалитеты практически не имели шансов добиться большей независимости от органов власти штатов, в которых преобладали представители сельских округов. Реальные шаги для приведения границ избирательных округов штатов в соответствие с населением, которые отвечали интересам городов, были предприняты в США лишь в середине следующего десятилетия. При этом решающую роль сыграли решения, принятые на федеральном уровне, а именно Верховным судом США.
В 1946 г. Верховный суд впервые рассматривал дело о несоответствии границ избирательных округов федеральным требованиям (компактность, непрерывность и равное количество населения). Тогда суд постановил, что данный вопрос не входит в сферу его компетенции. В 1962 г. Верховный суд в решении по делу «Бэйкер против Kappa» отменил свое решение по избирательному районированию 1946 г. Однако лишь в 1964 г. в постановлении по делу «Рейнолдз против Симс» суд однозначно заявил, что выборы обеих палат легислатуры штата должны проводиться по округам с равным количеством населения. В том же году суд обязал штат Джорджия изменить границы избирательных участков с тем, чтобы ликвидировать неравномерность населения (решение по делу «Уэсберри против Сандерса») O'Loughlin J. Malapportionment and Gerrymandering in the Ghetto // Urban Policymaking and Metropolitan Dynamics. A Contemporary Geographical Analysis. Cambridge, 1976. P. 539-541. Подробнее см.: Baker G. D. The Reapportionment Revolution: Representation, Political Power, and the Supreme Court. N. Y., 1965..
Возвращаясь к 50-м гг., отметим, что, помимо налоговой контратаки, определенные надежды возлагались руководством городов на сотрудничество с соседними муниципалитетами в решении общих для урбанизованного пространства проблем при более полном учете городских интересов. Предлагались варианты слияния органов власти города и графства, образования новых административных органов, имеющих полномочия на территории всей урбанизованной территории - «метрополитенских правительств».
Одной из первых попыток создания «федерации» нескольких административных единиц были предложения относительно графства Аламенда, штат Окленд, в 1922 г. В 1930 г. был предложен проект федерации для района Сент-Луиса. В обоих случаях предложения были отклонены населением на референдуме Крылов Б. С. США: федерализм, штаты и местное управление. М., 1968. С. 206..
В рассматриваемый период идеи о метрополитенском правительстве постепенно приобретали популярность среди специалистов и местных властей и даже начинали воплощаться в жизнь. Анализ содержания журнала «The American City» показывает, что чаще всего дело ограничивалось обсуждением проблем регионального планирования, созданием исследовательских комиссий и специальных органов, наделенных ограниченными полномочиями См., напр.: Metropolitan Planning Council Formed for San Francisco East Bay Area // The American City. 1951. January. P. 75; The City or the Suburbs or Both? // Ibid. 1953. January. P. 83-85; Changes Needed in Governmental Structure of Metropolitan Areas // Ibid. 1953. February. P. 134; Reid P. M. Detroit Area Adopts a Metropolitan Plan // Ibid. 1957. October. P. 139,141..
Наиболее последовательной была вызвавшая активную полемику реформа муниципального управления во Флориде, результатом которой было создание в 1957 г. органа власти, единого для двадцати шести муниципалитетов графства Дэд, включая город Майами. По замыслу инициаторов реформы, высшей инстанцией в вопросах, относящихся к транспорту, канализации, зонированию и водоснабжению, становился административный совет графства. Его состав был значительно расширен - с пяти до девяти членов. Важно, что большинство членов (пять) избирались населением всего графства, а не более мелких административных единиц. Это должно было способствовать учету интересов территории в целом, свести к минимуму соревнование между отдельными муниципалитетами с различными интересами.
Другие подобные планы, которые реформаторы пытались провести в жизнь в течение рассматриваемого периода, были отклонены избирателями: в 1958 г. в графстве Дэвидсон, штат Теннесси, и графстве Кинг, штат Вашингтон, а в 1959 г. - проект объединения графства Нокс и города Ноксвилл в штате Теннесси Крылов Б. С. США: федерализм, штаты и местное управление. М, 1968. С. 206..
Объединение Майами-Дэд в 1957 г. вызвало ожесточенную критику со стороны противников идеи создания надмуниципальных органов власти. Выступавшие против «метрополитенских правительств» видели в этих мерах угрозу демократии, попытку подорвать традиционную независимость американских муниципалитетов, уничтожить близость местных органов управления к населению. Пожалуй, в наиболее резкой форме оппозиция созданию более масштабных административных единиц выражена в речи и статье Джо Хиндман, опубликованных на страницах журнала «The American Mercury».
Дж. Хиндман считала своих оппонентов участниками заговора, который называла «чудовищем Метро» или «грозным 1313», воспользовавшись тем, что штаб-квартиры ряда организаций, выступавших за создание общетерриториальных органов власти, располагались в здании под номером 1313 в Чикаго. Среди этих организаций, которых Дж. Хиндман насчитала 22, наибольшую опасность, по ее мнению, представляли две - Совет правительств штатов и Служба общественного управления. В частности, именно консультанты Службы общественного управления предложили новую организацию органов власти, которая была одобрена избирателями во Флориде. Кроме того, те же организации активно участвовали в разработке планов реформирования системы местного управления в Мичигане и Иллинойсе. Если Майами-Дэд был, по Дж. Хиндман, первой ступенькой к уничтожению демократии в Америке, то мичиганский проект мог стать второй, а иллинойский - третьей. В Мичигане речь шла о создании органов, чья компетенция не была бы ограничена одним графством, в Иллинойсе же рассматривался вопрос о едином управлении урбанизованной территорией, захватывающей часть двух других штатов (Висконсина и Индианы) Hindman J. Terrible «1313» // The American Mercury. 1959. January. P. 7-10..
Настолько сильно было неприятие автором идеи создания административных единиц с широкими географическими границами для единого управления обширными урбанизованными территориями, что она смешала в своей критике проблемы комплексного подхода к развитию территорий и конфликты холодной войны, утверждая, что создание единых органов власти для города и графства было первым шагом на пути к международному бюрократическому правлению под контролем коммунистов Hindman J. The «Metro» Monster // The American Mercury. 1959. July. P. 51,61.. Тот факт, что несколько организаций, выступавших за создание метрополитенских органов, входили в международную ассоциацию, включавшую также организацию из Югославии, «государства-раба Советов», был для Дж. Хиндман достаточным доказательством коммунистических устремлений реформаторов системы местного управления The American Mercury. 1959. July. P. 8-9..
Призывая бороться с поползновениями «метро», Дж. Хиндман говорила о том, что улучшений в муниципальном управлении можно добиться «не заменой формы правления, а заменой нездоровой администрации внутри органов управления». Наряду с критикой «метро» Дж. Хиндман выдвигался альтернативный вариант реформирования административного устройства. Вместо объединения органов власти графств и городов Дж. Хиндман предлагала полное их разделение. При этом она указывала на то, что такая мера была бы выгодна городам, так как предотвращала бы расходование налоговых поступлений из городов на нужды неинкорпорированных территорий графства The American Mercury. 1959. January. P. 15..
По данному вопросу ее рекомендации совпадают с теми, что давались упоминавшимися выше консультантами Т. и Д. Рид. Разграничение функций города и графства они, так же как и Дж. Хиндман, считали одним из способов решения проблемы обескровливания городов пригородами. В качестве примера приводился опыт реформ в штате Джорджия. Здесь в результате муниципальной реформы функции города Атланты и графства Фултон, в котором он находится, были определены по-новому - графство не могло обеспечивать коммунальными услугами какие-либо населенные пункты без одобрения города Collier's. 1952. 11 October. P. 18,20..
Программа действий Американской муниципальной ассоциации также особо отмечала проблему, о которой идет речь: «Имеются многочисленные случаи, когда городские налогоплательщики обязаны платить непропорциональную долю расходов совместных органов города и графства, обслуживающих все графство в равной и единообразной степени, или где города или их жители платят посредством окружных налогов за службы, предоставляемые только жителям графства, живущим за пределами города». Чтобы исправить это «изначально неравноправное и несправедливое» положение, предлагалось следующее: «Где необходимо, законы штатов должны быть изменены, чтобы разрешить и поощрять более справедливое распределение стоимости местных коммунальных услуг, особенно между городскими налогоплательщиками и жителями соответствующих графств» American Municipal Association. Program for Legislative Action. P. 15..
Реформы, нацеленные на создание органов власти с широкими территориальными полномочиями, были немногочисленными. При этом даже там, где преобразования были начаты, они долго не получали логического завершения. К примеру, в 1958 г. была создана Сиэттлская метрополитенская муниципальная корпорация с полномочиями в различных областях: санитарный надзор, водоснабжение, общественный транспорт, уборка мусора, парки, планирование. Однако из-за опасений отдельных муниципалитетов она долгое время занималась лишь санитарным надзором Gordon M. Sick Cities. P. 352..
Городам, окружавшим их пригородам и графствам редко удавалось совместить свои противоречивые интересы прежде всего из-за стремления пригородов любой ценой отстоять свою административную независимость. «Аннексация, консолидация, слияние, разделение графства и города - пригород рассматривал все это и обычно приходил к заключению, что не хочет ничего из вышеперечисленного. Он предпочитал всему прочему юридическую автономию и политику в стиле небольшого города», - писал Р. Вуд Wood R. С Suburbia. P. 83..
Проблему ограниченности местных фискальных возможностей пригороды предпочитали решать с помощью «общественных корпораций» или «управлений» и «специальных округов». И те, и другие создавались несколькими муниципалитетами для решения конкретных задач. Первые финансировались путем выпуска долговых обязательств, погашаемых за счет оплаты населением предоставляемых услуг (таких как транспорт, дороги, мосты, порты, стоянки). Специальные округа функционировали на средства, получаемые от сбора дополнительных целевых налогов, и чаще всего создавались для совместного финансирования школ, водоснабжения, санитарных служб, уборки мусора и подобных общих служб. Такие формы сотрудничества устраивали жителей пригорода, так как они не ограничивали местного самоуправления и, главное, давали возможность объединять усилия сходных пригородных населенных пунктов без учета интересов и нужд городов.
Такая ситуация подводила защитников городских интересов к мысли о том, что пригороды нужно принуждать присоединяться к городам. Здесь снова стоит обратиться к статьям Т. и Д. Рид и У. Зекендорфа. Они не только соглашались по поводу паразитической сути пригородов, но и сходились во мнении по поводу лекарства от «субурбанитиса». Авторы считали, что города должны иметь право присоединять к себе пригородные территории.
При этом Т. и Д. Рид больше надеялись на добрую волю жителей пригородов и перспективы более выгодного для пригородов существования внутри городских границ, подкрепляя свои аргументы примерами из практики муниципальных реформ Collier's. 1952. 11 October. P. 18,20.. У. Зекендорф же занимал более жесткую, «реалистичную» позицию: «... ответ заключается в изменении основного закона, которое дало бы муниципалитетам право одностороннего решения вопроса об аннексации, принудительном присоединении населенных пунктов, которые живут за их счет на периферии. Нужно заставлять периферийные районы присоединяться к большому городу и облагать их налогами, чтобы они вносили свой вклад в пользу всей городской территории». У. Зекендорф считал, что следовало установить порядок, при котором город мог бы присоединить любую территорию, если большинство ее жителей свой основной доход получали от работы в городе The Atlantic Monthly. 1952. July. P. 24..
Заметим, что Американская муниципальная ассоциация также рассматривала присоединение пригородов в качестве приоритетного орудия. В ее программных документах одобрялись эксперименты по использованию названных ранее механизмов (специальные районы, сотрудничество в метрополитенском планировании, консолидирование органов управления графства и города и т. д. ). Однако при этом особо отмечалось, что «разумное и своевременное использование механизма аннексации, разрешенного законом штата, вкупе с некоторым перераспределением функций между городами и графствами и надлежащими барьерами для нездоровой инкорпорации новых городов, может оказаться лучшим решением во многих, а возможно, и в большинстве урбанизованных территорий. В любом случае этот подход может быть превращен в эффективное превентивное средство». При этом Ассоциация призывала к изменению законов штатов, без чего эффективная аннексация и снижение числа инкорпорации были невозможны: «Законы, регулирующие аннексацию территории, должны быть изменены с тем, чтобы аннексация могла быть простой, справедливой и без неоправданных задержек» American Municipal Association. Program for Legislative Action. P. 16-17,15..
Многие города выдвигали и осуществляли планы присоединения соседних с ними пригородных районов. При этом, по данным обследования, проведенного Американской муниципальной ассоциацией в 1957 г. в 130 городах, в 63% случаев главным мотивом для аннексации было стремление заставить пригороды платить за то, что они получают бесплатно, находясь за городскими границами Gordon M. Sick Cities. P. 376..
Итак, городские финансы в силу самой системы местного самоуправления находились в ущербном положении по сравнению с пригородами. Почему же были ошибочными надежды на помощь со стороны федеральных программ городам в их борьбе за выживание перед лицом развертывавшейся субурбанизации и истощения собственных финансов? Здесь следует отдельно рассмотреть критику как правительственного финансирования строительства современных автомагистралей, так и жилищных программ.
В 40-е и 50-е гг. федеральным правительством были предприняты меры по стремительному расширению системы автомобильного дорожного сообщения. К концу рассматриваемого периода на указанные цели федеральным правительством было израсходовано почти 3 млрд. долларов. Примечательно, что дороги, которые возводили в этот период, должны были не просто соединять города, а достигать самого городского центра A People and a Nation: A History of the United States. Vol. 2: Since 1865. Boston, 1986. P. 892; Hall P. Cities of Tomorrow: An Intellectual History of Urban Planning and Design in the Twentieth Century. 1988. P. 291-292..
Конечно, понимание того, что дорожные программы в том виде, в котором они осуществлялись, не служат интересам городов, а скорее угрожают им, не было повсеместным. Многие сообщения прессы, касавшиеся строительства новых автомагистралей, уделяли внимание лишь их положительным аспектам, прежде всего отмечая, что новые транспортные артерии были важным стимулом экономического роста. При этом не выражалось тревоги по поводу ограниченности роста новыми пригородными районами См., напр.: Belto F. The City and the Car // Fortune. 1957. October. P. 285-286,288,20; How the Superhighways Are Changing America // U. S. News & World Report. 1959. 31 August. P. 45-49..
Вместе с тем автомобиль, который обслуживали вновь возводимые автомагистрали, чаще, чем что-либо другое, стал восприниматься в качестве символа неблагополучия городов. Перегруженность городских улиц и стоянок автомобилями, усугубившаяся под воздействием субурбанизации, была для современников наиболее очевидным, ощутимым негативным результатом пригородного роста для городов. Именно автомобили делали центры городов все менее удобными для работы и отдыха, на них же покидали города жители пригородов, увозя с собой столь необходимые городам средства. «Эра автомобиля стала эрой проблем для городов», - констатировал «U. S. News» в 1960 г. What's Happening to U. S. Cities // U. S. News & World Report. 1960. 20 June. P. 84..
Разгрузить города чаще всего надеялись с помощью строительства современных автострад на деньги из федерального бюджета. Даже при серьезном рассмотрении потенциальных возможностей общественного транспорта чаша весов склонялась в пользу создания условий для беспрепятственного движения автомобилей. Именно так можно, например, охарактеризовать результаты дискуссии на конференции, специально посвященной проблемам транспорта и городского роста, которая проводилась в Принстоне в 1957 г. Один из ее участников так выразил, пожалуй, господствовавшее мнение: «Поскольку наша нация живет на колесах и привержена этому, предсказуемой потребностью является скорейшее создание системы автомагистралей» Sayer В. R. Industrial Location Trends and Their Effect on Urban Areas // Urban Development and Urban Transportation. Princeton, 1957. P. 33..
Даже если согласиться с тем, что накачивание федеральных средств в совершенствование дорожных систем городов помогло бы последним, вставал вопрос о том, почему доля пирога, предназначавшегося городам, была так непропорционально мала по сравнению с другими территориями, прежде всего пригородными. Такой вопрос, например, был задан еще в 1952 г. представителю Бюро общественных дорог на уже упоминавшейся конференции в Портленде Business Action for Better Cities. P. 84..
Представители руководства городов не уставали повторять этот вопрос на разных уровнях, пытаясь добиться, чтобы дорожные деньги распределялись соответственно нуждам в дорогах, количеству населения и вкладу населенного пункта в дорожные фонды. Эти требования были закреплены в соответствующем разделе программы законодательных действий Американской муниципальной ассоциации. В ней содержался призыв пересмотреть закон о федеральной помощи дорогам 1956 г. с тем, чтобы любое удлинение уже существующих междуштатских магистралей было возможно лишь при условии направления справедливой доли средств в городские районы, которые до этого получили лишь 15% объема федеральных дорожных денег. При этом постоянно подчеркивалось, что в городах совершается половина всех автомобильных поездок, и, таким образом, именно города приносят половину сумм, получаемых федеральным правительством от налога на бензин, за счет которых главным образом осуществлялось дорожное строительство U. S. Congress. General Housing Legislation. P. 303..
Помимо этого проекты сооружения автомагистралей сопровождались выселением живших на их пути людей. Города также лишались части своей территории, с которой они могли получать доход от налога на недвижимость. Мэр Кембриджа Эдвард Крейн в своем выступлении на конференции мэров американских городов в 1960 г. указывал на то, что предлагаемое строительство магистрали в его городе приведет к ежегодной потере 376899 долларов в виде налоговых поступлений и потребует выселения 1211 человек из 369 зданий Цит. по: Ibid. P. 71..
Как выразился один из дававших показания на слушаниях в Конгрессе, получалось, что городские налогоплательщики, которые были в гораздо менее выгодном положении, нежели «господин Житель Пригорода», должны были «... строить автомагистрали, необходимые для того, чтобы... [он. - А. Н. ] возвращался в город для своих повседневных дел» Ibid. P. 346..
Как замечали комментаторы, дело не ограничивалось лишь несправедливым распределением федеральных денег. Более глубокая проблема заключалась в том, что средство, с помощью которого намеревались снять перегруженность городских улиц, имело скорее обратный результат. В. Грюэн считал проекты строительства магистралей и стоянок в центре «смертельным заговором против городских территорий», которые просто не могут быть приспособлены для использования автомобиля в качестве основного средства передвижения U. S. News & World Report. 1960. 20 June. P. 86..
Такого же мнения придерживались и многие руководители городов. Их тревогу выразил в своем выступлении на слушаниях в Конгрессе мэр Атланты У. Хартсфилд: «... мы просто не можем построить достаточного количества полос автострад... и создать достаточного места для стоянки... не заасфальтировав весь город... » U. S. Congress. House of Representatives. Committee On Banking and Currency. Subcommittee №3. Urban Mass Transportation - 1961. Hearings. 87th Congress. 1st Session. June 27 and 28,1961. Washington, 1961. P. 72..
Ряд общественных организаций занимали близкую позицию. В заявлении одного из руководителей Национальной жилищной конференции Уильяма Уитона, включенного в материалы тех же слушаний, говорилось: «Если бы мы попытались обеспечить местом для стоянки и движения автомобилей в Нью-Йорке или в Филадельфии всех, кому захочется приехать на машине в центр, нам пришлось бы снести добрую четверть территории центрального делового района для того, чтобы удовлетворить эти транспортные средства. Подлежит сомнению, сможет ли центральный деловой район выжить после столь жесткой операции» U. S. Congress. Urban Mass Transportation. P. 175..
Критики федеральных дорожных программ приходили к логичному выводу о том, что для сохранения жизнеспособности городов было необходимо совершенствование системы массовых видов транспорта. Вот что говорилось по этому поводу в книге «Разрывающийся метрополис», неоднократно цитированной в ходе дебатов о судьбе городов после ее публикации в 1957 г.: «Бюро общественных дорог... полагает, что новые автомагистрали в значительной мере помогут ослабить перегрузку движения в центре города. У многих специалистов в области планирования уверенности меньше. Они спрашивают: как можно уменьшить движение в центре, напичкав его большим количеством машин? Как смогут жизненно важные центры городов выжить, если использование массового транспорта будет продолжать снижаться, а автомобильного - бесконтрольно увеличиваться? Многие градостроители просто отвечают, что выживание будет невозможным... Малая толика миллиардов, которые будут вложены в новые магистрали, позволила бы американским городам иметь системы массового транспорта, которые доставляли бы людей на работу быстрее и дешевле, нежели автомобиль, уменьшить заторенность на дорогах, поднять стоимость городской недвижимости (и увеличить налоговую базу) и, если говорить коротко, оживить город и принести пользу всем, включая владельцев автомобилей» Bello F. City and the Car // The Exploding Metropolis: A Study of the Assault on Urbanism and How Our Cities Can Resist It. Garden City, 1957. P. 35..
Федеральные власти не только не поддерживали массовые виды городского транспорта, но создавая льготы для автомобильного и воздушного видов сообщения, ставили железные дороги и метро в убыточное положение. Газеты и журналы пестрили сообщениями об увеличении интервалов движения поездов, отмене рейсов, о финансовых трудностях и даже закрытии целых железнодорожных компаний, не выдерживавших конкуренции со стороны автомобиля и не получавших налоговых льгот или послаблений в режиме регулирования своей деятельности См., напр.: Three Railroads Try Three Answers to Commuting Riddle // Business Week. 1958. 18 January. P. 148-152; Time for Decisions on Commuting // Business Week. 1958. 6 September. P. 164..
Неудивительно поэтому, что когда, наконец, в 1961 г. Конгресс приступил к рассмотрению ряда законопроектов, направленных на поддержку массовых средств передвижения и усилий по планированию в этой области, в стенах Капитолия звучали самые резкие обличения предшествовавшей федеральной политики в сфере дорожного строительства и транспорта. Отчаяннее всего, как и следовало ожидать, боролись за принятие мер федеральной помощи местным органам власти в области массовых видов транспорта руководители железных дорог. Джеймс Саймс, председатель правления «Pennsylvania Railroad Company», например, призывал прекратить практику «предоставления правительственной поддержки исключительно системе магистралей и полного игнорирования ценности железнодорожных линий», которые способны обеспечить эффективное передвижение населения, «сохраняя компактность центрального города». Если изменений в политике не произойдет, предупреждал он, «федеральное правительство будет продолжать впустую тратить деньги, разрушая центральные районы наших городов, а потом будет тратить миллиарды, чтобы поправить ущерб и хаос, которые оно создало» U. S. Congress. Urban Mass Transportation. P. 49,50.. Катрин Грэнахан, член Палаты представителей, избранная от штата Пенсильвания, указывала на снижении обороноспособности страны из-за большого количества автомобилей. Альтернатива, по ее мнению, была в поощрении использования общественного транспорта Ibid. P. 143-144..
В материалах слушаний также имеется заявление президента Американского института планировщиков Корвина Мосайна, в котором он обоснованно предупреждал об опасности промедления в переориентации федеральной политики на поддержку общественного транспорта: «... Наступает рубеж, переступив который, населенный пункт или урбанизованная территория, всецело преданная автомобильному транспорту, не может вернуться назад, и развитие надлежащих современных средств массового передвижения становится экономически и политически невозможным. Ясно, что многие урбанизованные территории близки к этому рубежу, а в некоторых случаях мы, может быть, его уже переступили» U. S. Congress. Urban Mass Transportation. P. 173..
Заметим, что в представленном на слушаниях докладе специального совещательного комитета, созданного администрацией для выработки предложений по проблеме, признавалась несправедливость использования средств из общей части бюджета для финансирования строительства автомагистралей, так же как и несоответствие мер регулирования железнодорожного транспорта требованиям времени Ibid. P. 100..
Критика антигородской позиции федерального правительства распространялась не только на сферу дорожного строительства и транспорта, но и на жилищные программы.
Хотя дискриминация городов в пользу пригородных территорий, практиковавшаяся Федеральным жилищным управлением (ФЖУ) с момента его основания в 1934 г., еще широко не обсуждалась общественностью, отдельные специалисты и политики уже начали поднимать вопрос о необходимости перемен в деятельности этого ведомства. Призыв к федеральному правительству «пересмотреть дискриминационные правила, согласно которым его программа поощряет частные инвестиции в пригороды и препятствует их вложению в города», содержался, в частности, в книге «Разрывающийся метрополис» White W. H. Are Cities Un-American? // The Exploding Metropolis. P. 32.. Именно к этой книге апеллировал член Палаты представителей Генри Райс, призывая поддержать свой билль, который заменил бы «экономическую надежность» на «разумный риск» в качестве критерия для федерального страхования кредитов, выдаваемых в городских кварталах. Билль преследовал цель делать «для центрального города с помощью ФЖУ то, что мы делаем уже последние 15 лет для пригородов» U. S. Congress. General Housing Legislation. P. 376-379..
Защитники городских интересов критиковали и другие жилищные программы, в том числе, как это ни удивительно на первый взгляд, предусматривавшие вложение немалых федеральных денег именно в города. Речь идет о программах борьбы с трущобами, городского развития и городского обновления, финансирование которых осуществлялось главным образом на основе жилищных законов, принятых в 1949 и 1954 гг.
Закон 1949 г. позволял Управлению общественного жилья финансировать строительство 135 тыс. жилых единиц ежегодно в течение пяти лет. В 1954 г. эта цифра была снижена до 35 тыс. Оба закона наделяли Управление жилья и жилищных финансов полномочиями предоставлять займы и субсидии местным властям для приобретения земли в неблагополучных городских районах, последующего сноса зданий и подготовки участка для нового строительства.
Многие обращали острие критики против практики сооружения в качестве общественного жилья огромных, отчужденных и безличных с архитектурной точки зрения кварталов однотипных домов, которые превращались в новые трущобы, будучи заселенными исключительно бедными горожанами. Уильям Уайт, который был не только критиком пригородного образа жизни, но и участвовал в полемике по городским проблемам, в книге «Разрывающийся метрополис» по этому поводу высказался следующим образом: «... Города зацикливаются на жилищном дизайне, идеально рассчитанном на то, чтобы держать всех в пригородах. Эти громадные, похожие на бараки сверхкварталы сконструированы не для людей, которым нравятся города, а для тех, у кого нет другого выбора» White W. Н. Op. cit. Р. 4..
Еще более тревожным было то, что земля, освобождаемая в ходе федеральных программ от трущоб, дававших хоть какое-то жилье бедному населению, зачастую застраивалась либо общественными зданиями, либо достаточно дорогим жильем, недоступным прежним жителям территории. Таким образом, проблема дефицита дешевого жилья в городе только усугублялась.
Как отмечает современный исследователь Джордж Липсиц, вопреки провозглашенным целям, программа городского обновления «... на самом деле разрушила больше жилья, нежели создала... Девяносто процентов снесенных для целей городского обновления жилых единиц для лиц с низким доходом никогда не были заменены». При этом 80% освобождаемой площади было использовано для сооружения коммерческих, промышленных и муниципальных зданий, и лишь 20% - для нового жилого строительства Lipsitz G. The Progressive Investment in Whiteness: Racialized Social Democracy and the «White» Problem in American Studies // American Quarterly. 1996. September.P. 374..
Проблема выселения главным образом неимущих горожан в ходе реализации федеральных программ (как жилищных, так и автодорожных) довольно часто поднималась либеральными общественными организациями и представителями городов на слушаниях Конгресса. Еще во время обсуждения жилищного законодательства 1954 г. руководителю Агентства по жилью и жилищному финансированию Альберту Коулу пришлось выслушать претензии сенатора Пола Дугласа (и других) в том, что не выполнялась изначально заложенная в законодательство концепция, согласно которой общественное жилье должно было замещать сносимые трущобы. Приведенные самим А. Коулом цифры показывали, что только в двух из 85 проектов городского развития освобожденные территории должны были использоваться главным образом для строительства общественного жилья. В 75 проектах строительство общественного жилья не предвиделось вовсе U. S. Congress. Senate. Committee on Banking and Currency. Housing Act of 1954. Hearings. Washington, 1954. P. 92-93..
Тревогу по поводу судьбы выселяемых и увеличения перенаселенности среди менее обеспеченных в результате федеральных городских программ выразил на слушаниях секретарь Национальной конференции католических благотворительных организаций Джон О'Грэди U. S. Congress. Housing Act of 1954. P. 641,644-645.. Против такого «обновления» выступал и профессор университета штата Орегон Уоллас Смит, говоря, что оно создает больше жилищных проблем для малоимущих, нежели решает: «... Оно просто уменьшает предложение жилья и вынуждает эти семьи тесниться в оставшихся домах» Цит. по: Morgan E. P. Low Cost Housing Need Grows // AFL-CIO News. 1959. 2 May. P. 7.. С ним в целом соглашался радиокомментатор Эдвард Морган, чьи передачи спонсировались Американской федерацией труда - Конгрессом промышленных профсоюзов, а тексты выступлений публиковались в профсоюзной прессе. Он утверждал, что «... городское обновление и дешевое жилье должны идти рука об руку, чего до сих пор не происходило», выражая позицию профсоюзов и других организаций левой ориентации, выступавших за расширение строительства общественного жилья AFL-CIO News. 1959. 2 May. P. 7..
Представитель организации «Американцы за демократическое действие» Чарльз Адамс, выступая на слушаниях в комитете Палаты представителей в 1960 г., показывал несостоятельность подхода, на котором базировалась борьба с трущобами, - «разрушение трущоб, нежели удаление причин, порождающих трущобы». Главной такой причиной он считал перенаселенность в условиях жилищного дефицита. Если в конце 40-х гг. около четверти жилищ в трущобах пустовало и выселяемые обитатели могли найти приют в другой трущобе, то к началу 60-х гг. им попросту некуда было податься U. S. Congress. General Housing Legislation. P. 355.. Все это способствовало, помимо прочих бед, росту цен на городское жилье даже самого низкого качества.
Важной особенностью критики федеральных программ в городах является то, что она была направлена не на вмешательство федерального правительства в городские дела как таковое, а на его конкретные формы. Это представляется закономерным. В ситуации, когда финансовая слабость городов сочеталась с политическим бессилием на уровне штата, федеральные органы власти рассматривались как наиболее перспективный инструмент перераспределения ресурсов внутри неоднородных в плане финансового благополучия составных частей американского метрополиса.
Все чаще в дебатах звучат призывы поднять статус городских проблем до уровня общенациональных путем создания специального министерства, которое бы отвечало за проведение федеральных программ в городах. Еще в 1954 и 1955 гг. предложения об учреждении такого министерства звучали на страницах журнала «The American City» Federal Department of "Urbiculture" Proposed // The American City. 1954. October. P. 19; Support Proposal for Federal Department of Urban Affairs // The American City. 1955. P. 5.. С таким же предложением выступил на слушаниях в Конгрессе президент Национальной жилищной конференции Ира Роббинс U. S. Congress. Senate. Committee on Banking and Currency. Housing Act of 1955. Hearings. 84th Congress. 1st Session. May 10,11,12,13,16,17,18,19 and 20,1955. Washington, 1955. P. 496.. В 1958 г. ежегодное собрание Американской муниципальной ассоциации приняло резолюцию, требующую создания министерства по делам городов Крылов Б. С. США: федерализм, штаты и местное управление. М., 1968. С. 211.. Президент Дж. Кеннеди пытался создать новый пост в своем кабинете и учредить новое министерство в 1962 г., однако ведомство появилось лишь в 1965 г. и получило название Министерства жилья и городского развития.
По результатам изучения материалов, в которых затрагивалась проблема «субурбанизация и города» в первые послевоенные и 50-е гг., можно не только определить основные вопросы общественной дискуссии по данной проблеме, но и выделить основные группы ее участников (каждая из этих групп является достаточно широкой и неоднородной).
Во-первых, это специалисты в области городского планирования и городской экономики - «эксперты». В их выступлениях и публикациях констатировался факт неблагополучного для крупных городов, и прежде всего для их экономики, изменения размещения населения и производства. Эксперты также предлагали пути адаптации властных структур к изменившемуся характеру урбанизованного пространства.
Вторую группу составляли выборные и назначенные руководители городских органов власти - «практики». Они, как правило, наиболее активно выступали за большую свободу от органов власти штатов в налоговой области. Практики также добивались расширения федеральных программ помощи городскому обновлению. Городское обновление обычно обеспечивало поддержку электората, так как производило видимые результаты, которые могли служить символами успешного функционирования городских властей. Эта группа отличалась заметной степенью оптимизма в отношении будущего городов. Вера в конкурентоспособность городов подкреплялась наличием проблем в новых пригородах и надеждами на положительное воздействие правительственных программ на ситуацию в городах.
Наконец, некоторые либеральные организации и издания уже в 50-е гг., ранее других, обращали внимание на то, что экономико-финансовые и социальные сдвиги, которые возникали под воздействием пригородной децентрализации, угрожали интересам достаточно многочисленных групп городского населения. Прежде всего это касалось представителей расово-этнических меньшинств.
Влияние субурбанизации на расово-этнические отношения является одним из наиболее драматичных аспектов социальной истории США послевоенных лет. К сожалению, субурбанизации вызвала усиление сегрегации расово-этнических меньшинств, прежде всего чернокожих американцев. На первый взгляд чисто демографический процесс существенно ограничивал практическое значение конституционно-правовых и политических достижений в вопросах равенства расово-этнических меньшинств, относящихся к рассматриваемому периоду. «Расовая сегрегация в Соединенных Штатах во второй половине двадцатого столетия исторически неотделима от процесса субурбанизации», - справедливо отмечают редакторы одной из недавних книг по проблемам пригородов в США Melkonian M., Silver M. L. Introduction // Contested Terrain. Power, Politics, and Participation in Suburbia. L., 1995. P. 6..
В рассматриваемый период пригороды являлись, по существу, закрытыми для негров и других цветных. Эта группа населения была наименее обеспеченной, и ее представители реже, чем другие американцы, могли позволить себе покупку дома в пригороде. Их путь в пригород также преграждали искусственные барьеры в виде писаных и неписаных правил, закреплявших расовые предрассудки. Численность белого населения пригородов более чем в 35 раз превышала число чернокожих, проживавших в пригородной зоне. Менее 5% негров жили в пригородах Polenberg R. One Nation Divisible. Class, Race, and Ethnicity in the United States Since 1938. P. 150..
Даже эта невысокая цифра является обманчивой. Во-первых, в данные пять процентов входили негры, жившие на окраинах южных городов. Здесь сохранялась, хотя и ослабевала, традиционная модель сегрегации, при которой социально-экономический статус не повышался, как в других районах страны, а понижался с удалением от центра города Palen J. J., Schnore L. F. Color Composition and City-Suburban Status Differences: A Replication and Extension // Land Economics. 1965. February. P. 91.. Сюда же входило и население северных черных анклавов, попадавших под формально-статистическое определение пригородов, но несравнимых с белыми населенными пунктами по социально-экономическим параметрам. В чикагской агломерации, например, в 1960 г. негры составляли 23% населения, а в пригородах -только 5%. При этом 48% всего небелого пригородного населения приходилось на два промышленных спутника - Гэри и Ист-Чикаго. Из 168 пригородов Чикаго с населением не менее двух с половиной тысяч человек в 116 негры составляли менее 0,5% Колосова Ю, А., Харитонов В. М. К вопросу об исследовании социальных аспектов микрогеографии больших городов капиталистических стран // Вопросы экономической и политической географии зарубежных стран. М., 1971. С. 365,367..
Влияние субурбанизации на положение расово-этнических меньшинств невозможно понять, не принимая во внимание действие другого важнейшего миграционного процесса. В послевоенные годы наблюдалось ускоренное переселение негров из южных районов в северные города. При этом выбор места проживания здесь был зачастую ограничен цветными трущобами. Рост негритянского населения в сочетании с искусственным дефицитом жилья для этой категории толкал цены на жилье ввысь. Положение усугублялось тем, что города покидали обеспеченные жители - основные налогоплательщики - и многие предприятия, в результате чего сокращалось количество рабочих мест в городах.
Обращаясь к языку цифр, заметим, что уже в 1940-1950 гг. прирост цветного населения в городах составил 48,3%, что почти в пять раз превышало соответствующий показатель для белых. К концу 50-х гг. более половины негритянского населения проживало в городах (по сравнению с 39% в 1950 г. ) Колосова Ю. А., Харитонов В. М. Указ. соч. Р. 101.. Символично, что столица уже в рассматриваемый период США стала первым крупным городом, в котором количество чернокожих жителей превысило число белых Housing Washington's People: Public Policy in Retrospect. Washington, 1983. P. 185..
Общим итогом одновременного действия двух потоков миграции стала невиданная ранее концентрация малообеспеченных, крайне ограниченных как в территориальной, так и в социальной мобильности расово-этнических меньшинств в крупных городах, окруженных финансово благополучными пригородами, заселенными главным образом белыми. «Шоколадные города и ванильные пригороды» - это одна из известных метафор, «сладкие» слова, отражавшие горькую реальность раскола урбанизованного пространства по расовому признаку.
Географическое разделение по линиям расово-этнических различий, безусловно, не было чем-то принципиально новым для Америки. В то же время субурбанизация способствовала значительному усилению расовой сегрегации. Если ранее белые и цветные районы существовали в рамках одного муниципалитета, то теперь создавались условия для благополучного белого большинства изолировать себя в пригородах от проблем крупных городов не только физически, но и в финансово-административном отношении.
Внимательное рассмотрение вопросов, связанных с ролью субурбанизации послевоенных лет в утверждении концентрированного проживания малообеспеченных представителей расово-этнических меньшинств в городах, является особо актуальным ввиду того, что данная модель расселения явилась важной предпосылкой взрывов гнева расовых меньшинств, сопровождавшегося насилием, в последующем десятилетии и по сей день остается одной из центральных социальных проблем в США.
Чрезвычайно важно выяснить, насколько полно осознавалась американским обществом неоднозначность для будущего благополучия нации последствий субурбанизации еще до того, как грянул гром городских расовых волнений. Это помогает с достойным вниманием рассмотреть ранние предложения по противодействию негативным аспектам пригородной миграции, а также первые реальные шаги, которые были направлены на регулирование миграционных процессов с тем, чтобы они учитывали интересы расово-этнических меньшинств и способствовали большей гармонии в отношениях между различными расово-этническими группами населения.
Результаты послевоенной субурбанизации для белых и небелых в США были совершенно различными. Субурбанизация сыграла заметную роль в преодолении негативных стереотипов в отношении представителей различных этнических культур, принадлежавших к белой расе. Социальная ситуация в новом послевоенном пригородном поселке, где, как правило, селились молодые семьи с приблизительно равным уровнем дохода и образования, одинаково оторванные от старых социальных контактов, поощряла тесное общение с соседями. Кем окажется живущий рядом: католиком, евреем или выходцем из семьи недавних иммигрантов из Южной Европы, приобретавшие дома не знали. Субурбанизация в этом смысле как бы дополнительно разогрела знаменитый американский плавильный котел.
Однако в этот котел не допускались представители небелых рас. Цвет кожи оказывался более сильным фактором по сравнению с наличием материальных атрибутов принадлежности к среднему классу. Хотя Роберт Уивер, чернокожий ученый и практик в области жилищной политики, отмечал факт постепенного привыкания и принятия белыми чернокожих соседей и приводил примеры совместного проживания белых и черных в пригородах, эти примеры были ограничены случаями, когда негритянские семьи были немногочисленны, полностью растворены в белом населении Weaver R. С. Integration in Public and Private Housing // Annals of the American Association of Political and Social Sciences. 1956. March. P. 96-97..
Расовые предрассудки, а также угрозы и оскорбления со стороны белых сдерживали семьи расово-этнических меньшинств от переселения в белые кварталы. Если же переселение все-таки происходило, то отрицательная реакция жителей выражалась зачастую в самых резких формах.
Как и следовало ожидать, на Юге попытки расовой интеграции часто вели за собой вспышки насилия. Журнал «Time», например, сообщал о взрывах бомб в ответ на допущение негров в Карвер-Виллидж, пригород Майами, в конце 1951 г. В результате одного из взрывов был убит местный координатор Национальной ассоциации содействия прогрессу цветного населения (НАСПЦН) Гарри Мур. В числе обвиняемых в преступлениях оказались члены Ку-клукс-клана, а также пожилая жительница Карвер-Виллидж, которая обращалась к ним за помощью с тем, чтобы не допустить негров в этот населенный пункт First Fruits // Time. 1952. 22 December. P. 18..
Пригороды северных городов, однако, также не раз были свидетелями возмущенных толп и слышали взрывы, направленные против негров, нарушивших белизну кварталов. Особенно часто встречаются в прессе сообщения о подобных событиях вокруг Чикаго. Это неудивительно, так как город переживал особый наплыв негров (только за время войны сюда перебрались с Юга около 100 тыс. чернокожих жителей) при чрезвычайном дефиците жилья и перенаселенности городских кварталов. В 1951 г., например, журнал «The New Republic» сообщал о событиях в Цицеро, пригороде, заселенном представителями рабочих профессий, многие из которых были выходцами из семей недавних иммигрантов. Здесь неграм, которых ранее не было в населенном пункте, был продан двадцатиквартирный дом. После нескольких дней угроз и оскорблений со стороны толпы в пять тысяч человек разразился настоящий погром, в результате которого приобретенный дом стал непригодным для проживания. Для восстановления порядка прибыл отряд Национальной гвардии, который произвел 117 арестов, применил оружие и гранаты со слезоточивым газом. В статье отмечалось, что это был шестой инцидент массовых антиинтеграционных выступлений в районе Чикаго за последние годы. Помимо этого в Чикаго и окрестностях было зарегистрировано 150 взрывов бомб, стрельбы и других противоправных действий, нацеленных против расовой интеграции жилых кварталов Miller В. S. Cicero Covenants // The New Republic. 1951. 6 August. P. 11-12..
В ходе массовых безобразий, подобных описанным, на поверхность выходила ненависть к неграм, в основе которой лежали иррациональное ощущение угрозы от возможных повседневных контактов с незнакомцами, «другими», а также страх по поводу снижения своего социального статуса в результате превращения района в смешанный в расовом отношении.
Еще чаще эти чувства трансформировались в более умеренных формах, в частности, в повсеместно открыто выражавшейся озабоченности по поводу возможности падения стоимости недвижимости (которая для большинства была наибольшим сбережением) в квартале в результате «вторжения» цветных. Либеральная пресса не только осуждала проявления насилия и предрассудков в отношении переселявшихся в белые кварталы негров, но также прилагала усилия для того, чтобы опровергнуть убеждение о неизбежном падении стоимости недвижимости в результате вселения цветных. Журнал «The Nation», к примеру, сообщал в 1952 г. о результатах опровергавшего этот тезис исследования, которое было проведено в университете штата Калифорния. Сравнение динамики цен в 9 кварталах показало, что в смешанных районах она определяется теми же общими факторами, что и в белых кварталах. При этом журналом выражалась надежда на то, что постепенное накопление подобных доказательств разрушит крепко устоявшийся миф The Refusal to Accept Non-Caucasians // The Nation. 1952. 19 April. P. 359. . В последующие годы появились работы, в которых показывалось, что внедрение расовых меньшинств в белые квартаны не обязательно влекло за собой падение цен, а во многих случаях, наоборот, способствовало их росту, так как негры, будучи чрезвычайно ограниченными в выборе доступного жилья на рынке, были готовы приобретать его за более высокую цену См., напр.: McEntire D. Residence and Race. Berkeley, 1960..
В качестве дополнительного фактора, институциализировавшего расовые предрассудки белого большинства и способствовавшего укоренению новой географической модели расселения, можно выделить особую практику работы брокеров по торговле недвижимостью и сдаче жилья в аренду, строительных фирм и финансовых институтов, которая предполагала противодействие смешанному проживанию представителей разных рас. Брокеры отказывали неграм в продаже жилья в белых районах, а банки не соглашались предоставлять ипотечные кредиты. Агенты рынка недвижимости принимали на себя функцию оформления широко распространенных расовых предрассудков в конкретные дискриминационные действия, предотвращая совместное проживание рас и конфликты, которые это могло вызвать.
Обращает на себя внимание тот факт, что дискриминация на жилищном рынке в рассматриваемый период часто была неприкрытой. Ярким примером является фирма Левиттов, которая вплоть до конца 50-х гг. отказывалась продавать дома неграм. У. Левитт, стоявший во главе компании, говорил следующее: «Мы можем решить жилищную проблему или можем попытаться решить расовую проблему. Но мы не можем делать и то и другое одновременно» Цит. по: Jackson К. Т. Crabgrass Frontier. P. 241.. Второй Левиттаун, пригород близ Филадельфии, штат Пенсильвания, располагался неподалеку от крупного завода, на котором должны были работать многие негры. Когда началось строительство этого Левиттауна, на вопрос о возможности допуска негров в новый населенный пункт У. Левитт ответил, что не планирует никаких «благородных экспериментов» и скорее готов построить отдельный поселок для негров, если в этом есть необходимость.
Корреспондент «The Nation» провел в связи с этим эксперимент. Он подал заявление на покупку дома в офисе фирмы «Левитт и сыновья». Перед уходом из офиса он сказал продавцу: «Видите ли, я хочу спросить Вас о чем-то очень важном для меня». Этого оказалось достаточно для того, чтобы услышать следующее заверение: «Вы имеете в виду эти слухи, что циркулируют, о проживании здесь цветных? Послушайте, мы говорим о сделке. Только между нами. Поверьте, мы продаем только белым, мистер» Alien С. R., Jr. Levittown in Bucks County // The Nation. 1952. 31 May. P. 525..
Важно, что дело не ограничивалось нежеланием отдельных предпринимателей или предприятий иметь дело с неграми. Жилищная сегрегация была официальной политикой профессиональных объединений в сфере недвижимости. В 1948 г. в «Кодексе этики» Вашингтонского совета по недвижимости, документе, регулировавшем деятельность входивших в организацию банков, страховых компаний, ассоциаций строителей и кредиторов, прямо указывалось: «Ни один объект недвижимости в белой части не должен быть продан, сдан в аренду, рекламироваться или предлагаться цветным людям» Цит. по: U. S. Congress. House of Representatives. Committee on Banking and Currency. Housing Act of 1949. Hearings. Washington, 1949. P. 238.. Такой же кодекс Национальной ассоциации советов по недвижимости вплоть до 1950 г. содержал следующее положение: «Агент по недвижимости никогда не должен содействовать проникновению в жилой район... представителей любой расы или национальности или отдельных лиц, чье присутствие будет иметь явно негативное влияние на стоимость недвижимости в жилом районе» Цит. по: Greenberg J. Race Relations and the American Law. N. Y., 1959. P. 301..
Негласно таким правилам продолжали следовать и в последующие годы. Именно профессиональные участники рынка жилья подкрепляли уверенность покупателей домов в пригородах в том, что их соседями не будут представители расовых меньшинств, и тем самым укрепляли статус пригорода как места жизни для белых. Заметим, что даже в конце 80-х гг., согласно проверке, проведенной Министерством жилья и городского развития, по крайней мере в 60% случаев обращения негров, ищущих жилье, в агентства недвижимости, им не предлагали выбрать из всех вариантов, которые были доступны для белых Gross А. В., Massey D. S., Shibuya K. Migration, Segregation, and the Geographic Concentration of Poverty // American Sociological Review. 1994. June. P. 443..
В послевоенные годы неграм удавалось приобретать дома в белых кварталах, как правило, лишь на публичных торгах или через подставных лиц. Сначала покупку совершали белые, которые затем перепродавали их своим друзьям – неграм Lees H. Negro Neighbors // The Atlantic Monthly. 1956. January. P. 62.. При этом белые, помогавшие неграм в приобретении жилья, также становились мишенью угроз и преследований.
Именно так произошло с белым Карлом Бреденом, купившим дом для своего друга негра Эндрю Уэйда в пригороде Луисвилля, штат Кентукки, в середине 50-х гг. Одно из окон дома было разбито брошенной в него бутылкой, рядом с домом был сожжен крест, наконец, произошел взрыв, который практически разрушил одну из комнат дома. Полиция не только не приняла должных мер для предотвращения и расследования этих происшествий, но и сумела повернуть дело против К. Бредена, представив его так, что и покупка дома для негра в белом пригороде, и взрыв имели целью посеять вражду между расами, дестабилизировать обстановку.
К. Вреден был арестован, а присяжные признали его виновным в «подстрекательстве к мятежу» на основании забытого закона времен охоты за ведьмами 20-х гг., назначив наказание в виде 15 лет заключения и штрафа в 5 тыс. долларов. В ходе разбирательства всплыли связи К. Бредена с коммунистическими организациями, что скорее всего и предрешило исход дела. Присяжные согласились с обвинением, утверждавшим, что «подстрекательство есть коммунизм, а коммунизм есть подстрекательство - здесь нет разницы» Millis W. Louisville's Braden Case. A Test of Basic Rights // The Nation. 1955. 7 May. P. 393-398.. Этот случай, хотя и является скорее из ряда вон выходящим, очень показателен. В нем отчетливо проявилось влияние обстановки холодной войны, антикоммунистической истерии на содержание и формы общественных дебатов в рассматриваемый период.
Во многих местах сдержать «экспансию» черного населения на белые районы было просто невозможно. Традиционные кварталы расово-этнических меньшинств были уже перенаселены, а приток негритянского населения с Юга продолжался. В данной ситуации продавцы недвижимости, играя на боязни смешанного проживания, использовали особую порочную тактику, которая приносила им немалые барыши. Сначала белый квартал негласно «одобряли» для «передачи цветным». После появления в нем первых негритянских жителей брокеры сеяли панику среди населения, убеждая в неизбежности превращения квартала в черный и падения цен на недвижимость. Спровоцировав бегство белых, они оформляли продажу домов подставным лицам по бросовым ценам, а затем перепродавали эти дома по завышенным ценам неграм The New Republic. 1951. 6 August. P. 12.. Таким образом, агенты рынка недвижимости активно способствовали тому, чтобы их «предсказания» превращались в реальность. Расовые барьеры целенаправленно использовались для повышения прибылей от торговли недвижимостью. Белые платили больше за жилье в свободных от цветного населения районах, а цветные переплачивали за допуск на ранее закрытые для них территории.
Та же тактика, которая провоцировала бегство белых в пригороды из городских кварталов, применялась позднее и к прилегающим к городским границам пригородам. Примером может служить Эдмондсон-Виллидж, пригород Балтимора, штат Мериленд. Здесь всего за одно десятилетие (с середины 50-х по середину 60-х гг. ) произошла практически полная замена белого населения чернокожим. Во многом этому способствовала деятельность риэлторской фирмы «Morris Goldseker Company», преднамеренно и систематически сеявшей панику среди белого населения и делавшей прибыль на перепродаже жилья чернокожим Orser W. E. Secondhand Suburbs. Black Pioneers in Baltimore's Edmondson Village, 1955-1980 // Journal of Urban History. 1990. May. P. 227-228,232-235..
Немало дискуссий в изучаемые годы разворачивалось по вопросу об ограничительных соглашениях, которые долгое время были основным юридическим инструментом, с помощью которого негры держались за границами пригородов и определенных городских районов. По своей сути ограничительные соглашения представляют собой дополнительные условия, которые включаются в договор купли-продажи. Нас интересуют те соглашения, которые содержали запрет на продажу или сдачу в аренду, а также просто проживание в приобретаемом жилье представителей небелых рас.
В начале рассматриваемого периода такие ограничительные соглашения были в США повсеместной практикой. Достаточно привести пример первого из трех Левиттаунов. Все покупавшие дома в этом пригороде Нью-Йорка должны были придерживаться подписываемого ими договора, одна из статей которого запрещала проживание в приобретаемом доме представителей расовых меньшинств. Другим получившим позднее известность примером является факт подписания в 1948 г. обязательства не продавать и не сдавать в аренду приобретенный дом «лицам негритянского происхождения» будущим президентом США, а тогда - только что переизбранным членом Палаты представителей Конгресса Ричардом Никсоном Miller D. Т. Visions of America: Second World War to the Present. St. Paul et al., 1987. P. 89-90..
Вместе с тем необходимо отметить, что возможности использования ограничительных соглашений уже в конце 40-х гг. были значительно сужены. В 1948 г. Верховный суд вынес решение по делу «Шелли против Креймера», в котором определил, что ограничительные соглашения не могут приводиться в исполнение органами правосудия штатов.
Решение Верховного суда явилось важным шагом в направлении изживания практики ограничительных соглашений и было с энтузиазмом встречено представителями негритянских организаций и либеральной печатью. Проблема заключалась в противоречивости формулировки, содержавшейся в решении по делу «Шелли против Креймера», написанном председателем суда Ф. Винсоном и получившем единогласное одобрение членов суда. Стремясь избежать конфликта с более ранним решением суда, датированным 1926 г., в котором говорилось о юридической силе ограничительных соглашений, Ф. Винсон определил, что сами по себе эти соглашения не являются неконституционными, в качестве таковых должны рассматриваться лишь меры органов правосудия штатов по приведению их в исполнение Greenberg J. Race Relations and the American Law. N. Y., 1959. P. 279-280..
Этим противоречием не замедлили воспользоваться противники интегрированного проживания. Они стали подавать судебные иски против нарушителей ограничительных соглашений, требуя не исполнения условий соглашений, а возмещения материального ущерба, который якобы возникал в результате нарушений. В 1951 г. журнал «The Nation» с тревогой писал о том, что «ограничительные соглашения далеко не мертвы». В статье рассказывалось о решении Верховного суда штата Миссури обязать ответчицу выплатить компенсацию соседям за ущерб, причиненный стоимости их недвижимости в результате нарушения условий ограничительного соглашения, - незадолго до этого женщина продала свой дом негритянской семье Finley J. E. A Right Insecured // The Nation. 1951. 28 April. P. 395-396..
В 1953 г. подобное дело («Барроуз против Джексона») дошло до Верховного суда, который признал удовлетворение материальных претензий к продавцам жилья - нарушителям ограничительных соглашений неконституционным, квалифицировав его как косвенный метод приведения в исполнение ограничительных соглашений 3 Greenberg J. Race Relations and the American Law. P. 280-281,42..
Неверным было бы полагать, однако, что решения Верховного суда положили конец использованию ограничительных соглашений, нацеленных на исключение цветных из того или иного населенного пункта. Во многих случаях формулировки в соглашениях не содержали упоминания расы, но преследовали целью достижение тех же целей. К примеру, для продажи дома от владельца требовалось получить согласие соседей или первоначального владельца.
Изыскивались и новые пути сегрегации. Примером экстремальной реакции на постановление Верховного суда о недействительности ограничительных соглашений было решение суда в штате Флорида, согласно которому территория, заселенная неграми, была отделена от городка Альтамонте-Спрингз, а местному муниципалитету было запрещено предоставлять какие-либо коммунальные услуги в этом районе. Журнал «The Nation» сравнивал эти действия с созданием резерваций для индейцев в Америке и заключением евреев за стенами гетто в гитлеровской Германии The Nation. 1951. 15 December. P. 509-510..
В распоряжении муниципальных властей пригородов имелся целый ряд инструментов, с помощью которых в населенный пункт не допускалось менее состоятельное население, в первую очередь цветные. Таковыми являются нормы землеустройства и землепользования, а также строительные правила, утверждаемые муниципальными органами власти. Эти инструменты местной политики заслуживают особо внимательного рассмотрения в контексте темы работы, так как их влияние на расовый состав жителей не всегда очевидно.
В более ранние периоды в южных штатах муниципалитеты прибегали к зонированию, чтобы напрямую запретить заселение определенных кварталов представителям негритянского населения. Верховный суд США еще в 1917 г. признал такие откровенно расистские нормы антиконституционными, рассмотрев дело о соответствующем документе г. Луисвилл, штат Кентукки. В последующем Верховный суд еще несколько раз отменял подобные ограничения. Дело в отношении г. Нью-Орлеана было рассмотрено в 1927 г., а в отношении Ричмонда - в 1930 г. Entin J. L. Race and the Origins of Zoning in Chicago Suburbs // Contested Terrain. P. 71,78.. Несмотря на это, даже в начале рассматриваемого периода расистские нормы зонирования продолжали действовать в Бирмингеме и Палм-Бич, штат Флорида Greenberg J. Race Relations and the American Law. N. Y., 1959. P. 278..
Теперь это были лишь редкие исключения. Гораздо чаще зонирование и подобные регулятивные меры муниципальных органов власти оперировали расово нейтральными категориями, но тем не менее способствовали усилению расовой сегрегации. Установление завышенных требований к размеру земельных участков и стоимости домов, а также запрет на размещение промышленных предприятий на территории, подконтрольной пригородному муниципалитету, были мерами, с помощью которых не допускалось проникновение в населенный пункт менее состоятельных семей.
Очевидно, что названные ограничения оказывали особо сильный негативный эффект на представителей расово-этнических меньшинств - ведь они были значительно беднее остальных американцев. Заработная плата белых мужчин превосходила заработную плату мужчин других рас в 1950 г. - на 63,1%, а в 1960 г. - на 67,1%. Для женщин соответствующие показатели были 171,2 и 98,8%% соответственно Рассчитано по: U. S. Bureau of the Census. Historical Statistics. Part 1. Washington, 1975. P. 304.. Уровень безработицы среди цветных в 1950 г. был на 83,7%, а в 1960 г. - на 108,2% выше, чем среди белых Рассчитано по: Ibid. P. 135..
В ряде случаев из правил зонирования делались «исключения» для белых домовладельцев, тогда как такая возможность не была доступна для цветных. Более того, муниципальные власти также (иногда в срочном порядке) изменяли ранее утвержденные зоны в ответ на планировавшееся на их территории строительство жилья для расово-этнических меньшинств.
Примером последнего была накаленная ситуация, сложившаяся в белом пригороде Чикаго Дирфилде. Она привлекла внимание национальной либеральной прессы и является показательной как образец пригородной дискриминации, поэтому стоит остановиться на ней подробнее.
Весной 1959 г. компания «Progress Development Corporation» приобрела два пустующих участка земли в Дирфилде и получила разрешение на строительство 55 односемейных домов. Страсти разгорелись после того, как стало известно о том, что компания планировала расово интегрированный проект с закрепленной на 10 лет квотой негритянского населения, равной 20%. «Progress» была дочерней фирмой компании «Modem Community Developers», которая уже имела опыт строительства интегрированных проектов. В составе попечительского совета этой компании были представлены видные предприниматели и общественные деятели, в том числе Элеонора Рузвельт.
Угроза нарушения расовой чистоты Дирфилда вызвала бурный протест населения пригорода. Автор статьи в журнале «The Nation» даже писал о том, что Дирфилд превращается в «северный Литтл-Рок» Gruenberg R. Dixie Hate in Yankee Suburb // The Nation. 1960. 16 January. P. 47.. На собраниях жителей звучали требования к «Progress» компенсировать домовладельцам возможные убытки из-за строительства интегрированного проекта, а чаще - призывы остановить работы. Проведенный в декабре 1959 г. референдум показал, что лишь одна девятая принявших участие в голосовании одобряли допуск негров в Дирфилд. Несмотря на это, «Progress» продолжала начатые работы. Противниками проекта был поврежден дом-образец, возведенный компанией, а один из жителей, выступавших в поддержку строительства, обнаружил на своем газоне отчасти сожженный крест.
Смертельный же, как впоследствии оказалось, удар проекту был нанесен проведенным в конце 1959 г. референдумом, на котором жители одобрили (2635 голосами против 1207) изменения в зонировании территории населенного пункта. Теперь участки предполагаемого строительства могли использоваться только как парковая зона. Жители также согласились на выпуск муниципальных долговых обязательств на сумму 550 тыс. долларов, необходимых для обустройства парковых территорий. До этого они дважды отказывались финансировать создание парков, в том числе и во время выборов 1959 г., т.е. всего за несколько недель до начала строительства компанией «Progress».
Руководство фирмы пыталось добиться отмены решения референдума, явно мотивированного дискриминационными настроениями, через суд. Однако «Progress» потерпела поражение, как в судах штата, так и в федеральных судах (в 1962 и 1963 гг. соответственно) Entin J.L. Race and the Origins of Zoning... // Contested Terrain. P. 74-75..
Пример Дирфилда помимо прочего напоминает о существенной особенности юридического статуса практики зонирования. Суды США и в прошлом, и даже в последнее время демонстрировали очень уважительное отношение к праву муниципалитетов издавать документы, регламентирующие использование земель, кроме случаев, когда в них присутствуют откровенно дискриминационные или иррациональные положения.
Итак, зонирование, несмотря на его расово нейтральный язык, было серьезным инструментом сегрегации. Это дает основание со вниманием отнестись к категоричному заявлению современного исследователя из университета штата Нью-Йорк в Буффало Г. Тейлора, который считает именно муниципальные нормы, предписывающие стоимость жилищ и их тип, главным фактором, позволившим белым построить «Великую стену», отгородившую их благополучные пригороды от городов с концентрированным цветным населением Taylor H. L. The Hidden Face of Racism // American Quarterly. 1995. September. P. 397-398..
В качестве эмпирического доказательства своей точки зрения Г. Тейлор ссылается на рост пригородных негритянских населенных пунктов, начиная с 20-х гг. и до второй мировой войны. Это было возможно благодаря отсутствию или неразвитости местных нормативов землепользования и тому, что значительные по размерам земли еще оставались только частью графств, не входя в более компактные административные образования Ibid. P. 398..
Процесс роста негритянских поселений в пригородной зоне Лонг-Айленда в межвоенный период подтвержден, в частности, исследованиями Э. Уайса. Этот автор также указывает на то, что возникшие до введения местных правил зонирования негритянские пригороды оказались «слабым местом» послевоенного пригородного рынка, в основном ориентированного на белое население. Строители не надеялись, что дома, возведенные вблизи негритянских населенных пунктов, найдут спрос у белых, и поэтому шли на возведение здесь новых пригородных домов для негров. Наряду с увеличившимся количеством негров, занятых обслуживанием белых и проживавших в белых пригородах, это сделало возможным то, что за период с 1940 по 1960 гг. чернокожее население Лонг-Айленда возросло на 50 тыс. Wiese A. Racial Cleansing in the Suburbs: Suburban Government, Urban Renewal, and Segregation on Long Island, New York // Contested Terrain. P. 61-63..
Характерной чертой обсуждения общественностью сегрегации расово-этнических меньшинств в городах и недопущения их в пригороды было особое внимание, которое уделялось юридическим вопросам расовой сегрегации. Авторы признавали, что расовая интеграция была невозможна без серьезного сдвига в массовом сознании в отношении совместного проживания рас, без изжития расовых предрассудков. Однако они также справедливо указывали на важность юридического закрепления принципов расового равенства в жилищной сфере. Право, по их мнению, играло важнейшую роль в обеспечении прогресса в данной сфере - ведь закон имеет активную образовательную силу. Той же цели служило обсуждение в печати примеров нарушения законов, предложений по поводу принятия новых норм.
Важной частью полемики, в которой проявились названные особенности, была критика жилищных программ федерального правительства, поощрявших расовую сегрегацию в масштабе урбанизованных районов. Прежде всего речь шла о программах страхования и гарантирования ипотечных кредитов на покупку жилых домов. Одной из важнейших черт, объединявшей программы Федерального жилищного управления (ФЖУ) и Управления по делам ветеранов (УВ), являлось поощрение ими покупки жилищ, которые в наибольшей степени соответствовали идеалу жилища, утвердившегося в массовом сознании, а именно отдельных домов в пригородах. Это ставило многоквартирные дома, старые постройки и городские кварталы в невыгодное положение, что уже само по себе было несправедливо по отношению к расово-этническим меньшинствам, которые в основной массе жили именно в указанных местах.
К сожалению, этим дело не ограничивалось. ФЖУ было одним из немногих федеральных ведомств, которые в начале рассматриваемого периода продолжали проводить дискриминационную политику в отношении расово-этнических меньшинств и в своих документах допускали открытые указания на нежелательность проникновения цветных в белые районы. Двумя основными пунктами, по которым оценивалась приемлемость того или иного района для страхования займов на покупку жилья в них, были, согласно документам ФЖУ, «относительная экономическая стабильность» и «защищенность от неблагоприятных влияний». На практике наличие небелого элемента рассматривалось «беспристрастными профессиональными экспертами» как неблагоприятное влияние, снижавшее и экономическую стабильность Jackson К.. Т. Crabgrass Frontier. P. 207..
Вплоть до 1949 г. «Руководство страховщика», инструкция, которой пользовались на практике сотрудники ФЖУ, гласила: «Для того чтобы квартал сохранял стабильность, необходимо, чтобы все постройки продолжали заниматься одним социальным и расовым классом» Цит. по: Javitz J. К. Discrimination U. S. A. N. Y., 1960. P. 144-145.. Отделениями ведомства составлялись карты, на которых отмечались рискованные для вложений районы, т.е. те кварталы, в которые уже переселялись или могли начать движение негры, китайцы, мексиканцы, индейцы и представители других расово-этнических меньшинств. Неудивительно, что во многих случаях эти кварталы, которым было отказано во вложении финансовых ресурсов, действительно превращались в трущобы. Предсказатели неблагополучия, сами же это неблагополучие создающие, работали не только в частном секторе.
Современные исследователи указывают на то, что политика ФЖУ, санкционировавшая и укоренившая стандарт расовой и социальной однородности и отвлечения кредитных средств из городских кварталов, имела длительный негативный эффект для социально-географической структуры и расовых отношений в урбанизированной Америке Jackson K. T. Op. cit. P. 213, 217; Lipsitz G. The Progressive Investment in Whiteness: Racialized Social Democracy and the «White» Problem in American Studies // American Quarterly. 1996. September. P. 372-373.. Однако в рассматриваемый период программы поддержки жилищного кредитования виделись большинству как бесспорный успех. Лишь немногие организации указывали на опасность сегрегационной практики ФЖУ.
В борьбе за ее изживание главное место принадлежало Национальной ассоциации содействия прогрессу цветного населения. Еще в 1944 г. организация направила президенту США меморандум, в котором призывала положить конец дискриминации, практикуемой ФЖУ, и затем не прерывала усилий в этом направлении. Организация строила свои аргументы, опираясь на уже принятые антидискриминационные законодательные акты. В этом смысле важным было решение Верховного суда по делу «Шелли против Креймера», касавшееся ограничительных соглашений, которые пропагандировались ФЖУ.
В новом меморандуме Ассоциации, направленном президенту страны в феврале 1949 г., резкой критике подвергалась продолжающаяся практика страхования кредитов в населенных пунктах, где покупатели подписывали ограничительные соглашения, в частности, в известном Левиттауне на Лонг-Айленде. Один из руководителей ФЖУ так оправдывал эту ситуацию: «Я не нахожу в этих решениях (по ограничительным соглашениям) ничего, что указывало бы на то, что при отсутствии законодательных предписаний правительство или любое из его ведомств имеет право лишать своей обычной защиты и льгот лиц, которые подписали такие соглашения, но не добиваются их исполнения органами правосудия» U. S. Congress. Housing Act of 1949. P. 225..
Помимо этого меморандум указывал, что хотя после упомянутого решения Верховного суда ФЖУ изъяло из своих документов прямые упоминания о расовых различиях, в «Руководстве страховщика» оставались положения, которые с успехом могли быть использованы для продолжения поощрения сегрегации. Экспертам ФЖУ вменялась в обязанность оценка совместимости жителей в квартале, так как «присутствие несовместимых групп в квартале имеет свойство уменьшать или разрушать привлекательность владения и одновременного проживания». Здесь же содержалось указание учитывать при оценке вероятность снижения привлекательности района, если в нем происходит замена одной «группы пользователей» другой. Хотя в «Руководстве» «группы пользователей» не определялись в качестве расовых и этнических групп, практика доказывала, что именно так зачастую трактовалась эта категория. В качестве примера приводились доводы, которые стояли за мотивировкой отказа в предоставлении страховки для строительства межрасового проекта в Иллинойсе: «... В отношении данного анализируемого жилого района или участка очевидно, что проникновение будет недопустимым для местного рынка недвижимости и привлекательность построек будет снижена в рыночном отношении, поэтому у Управления нет иного выбора, кроме как учитывать эти условия в процессе оценки отдельных объектов недвижимости, на которые распространяется влияние данного фактора» U. S. Congress. Housing Act of 1949. P. 224-225..
НАСПЦН называла политику ФЖУ «самой новой и самой изощренной попыткой предоставления правительственной помощи в навязывании расовой сегрегации в жилищной области». В меморандуме отмечалось; «ФЖУ не только отрицает свою обязанность проводить позитивную социальную политику, но рассматривает себя скорее как частную организацию. Вместо того чтобы вносить свой вклад в решение жилищных проблем меньшинств, ФЖУ... следовало традиционной практике рынка недвижимости, поощряя и распространяя ограничительные соглашения; предоставление ипотечного кредитования неграм ограничило только теми районами, которые уже заселены неграми, и, таким образом, еще больше сузило необходимое жизненное пространство и усугубило жилищные проблемы расовых меньшинств» U. S. Congress. Housing Act of 1949. P. 227, 224..
Организация призывала президента ввести запрет на предоставление государственного ипотечного кредитования для покупки домов, связанных ограничительными соглашениями, и изъять из «Руководства страховщика ФЖУ» любые положения, которые могли быть использованы для оправдания действий работников ведомства, способствующих сегрегации Ibid. P. 229..
Атака НАСПЦН, которую поддерживали либеральные издания и многие специалисты в области жилищного строительства, увенчалась успехом. Сначала состоялась встреча представителей Национальной ассоциации, Белого дома и ФЖУ, а в конце 1949 г. было объявлено о том, что с 15 февраля 1950 г. ФЖУ прекратит предоставлять страховку для домов, при покупке которых подписываются ограничительные соглашения The New Republic. 1949. 19 December. P. 8-9. .
Наивным было бы ожидать, что с решением о формальном запрещении государственного ипотечного страхования в случаях использования ограничительных соглашений длительная практика сегрегации с помощью ФЖУ прекратится. Показательна реакция на сообщение об изменении политики ФЖУ по вопросу об ограничительных соглашениях со стороны исполнительного вице-президента Ассоциации домостроителей Нового Орлеана: «Я не знаю, как это будет здесь применяться. Мы строим дома для белых людей. Они что, хотят, чтобы мы их продавали и неграм?» Ibid. P. 8..
Во многих случаях действительно не продавали, причем не только на Юге. ФЖУ участвовало теперь в осуществлении строительства проектов со смешанным заселением, но продолжало сотрудничать и с теми, кто, не прикрываясь, создавал белые пригороды с помощью неофициальных приемов. Между сотрудниками ФЖУ, местными кредиторами, строителями и продавцами жилья существовали негласные, но вполне твердые соглашения о расовом составе того или иного проекта.
Пожалуй, самой одиозной фигурой в глазах противников сегрегации был У. Левитт, отказывавшийся продавать дома неграм в Левиттаунах, где ФЖУ неизменно предоставляло кредиты. На слушаниях Конгресса по жилищному законодательству в 1954 и 1955 гг. сотрудничество ФЖУ с ним резко осудил Кларенс Митчелл, директор вашингтонского бюро НАСПЦН. В 1955 г. он также информировал членов комитета о том, что его организация представляет в суде нескольких негров, которым фирмой Левиттов было отказано в покупке жилья U. S. Congress. Senate. Committee on Banking and Currency. Housing Act of 1955. Hearings. Washington, 1955. P. 517,522.. Как стало известно позднее, суд отказал в иске на том основании, что «ни ФЖУ, ни УВ не наделены Конгрессом обязанностью предотвращать дискриминацию в сфере торговли жилыми помещениями» Builders Face Anti-Bias Law // Business Week. 1958. 19 July. P. 27..
К. Митчелл с тревогой говорил об отсутствии прогресса по данному вопросу, о том, что, несмотря на смену лиц и партий в администрации, мало что меняется и претензии, выдвинутые в письме Вашингтонского бюро руководителю Агентства жилья и жилищного финансирования Раймонду Фоли в 1952 г., по-прежнему остаются в силе: «Пришло время, когда жилищные ведомства должны прекратить лицемерную практику отказа одобрять письменные ограничительные соглашения и в то же время закрывать глаза и уши на действия и устные заявления строителей, кредиторов, местных жилищных управлений и других, кто откровенно и публично говорит о том, что жилье, возведенное с правительственной поддержкой, будет доступно исключительно представителям определенной расовой группы» U. S. Congress. Housing Act of 1955. P. 518. Против дискриминационной практики ФЖУ и ущемления прав меньшинств в ходе программ городского развития в Конгрессе выступали и представители других организаций, например, директор Американского совета по правам человека Элмер Хендерсон. Он призвал конгрессменов запретить ФЖУ страхование в отношении объектов недвижимости, владелец которых не соглашается отказаться от дискриминации - см.: U. S. Congress. Housing Act of 1954. Hearings. Washington, 1954. P. 297..
Последовательность позиции Национальной ассоциации проявлялась также в осуждении попыток федеральных жилищных ведомств заменить установление жестких правил, запрещающих любую дискриминацию по расовому признаку на жилищном рынке, отдельными проектами исключительно для чернокожих или пропагандой добровольных программ организаций предпринимателей по гарантированному предоставлению цветным определенной доли возводимого жилья U. S. Congress. Senate. Housing Act of 1954. Hearings. Washington, 1954. P. 1118; U. S. Congress. Housing Act of 1955. Hearings. Washington, D. C., 1955. P. 519-520,524.. Именно на такие приемы - строительство жилья только для черных или только для белых на месте расово интегрированных районов - возлагали надежды на Юге, чтобы свести к нулю требования Верховного суда о десегрегации школ, о чем писал Р. Уивер Weaver R. С Integration... // Annals of the American Association of Political and Social Sciences. 1956. March. P. 93..
В рассматриваемый период на федеральном уровне не было принято законов, которые бы ограничивали дискриминацию на рынке частного жилья (закон «О справедливом жилье» был принят лишь в 1968 г. ). Не было введено и дополнительных антисегрегационных мер в отношении жилья, приобретаемого с использованием государственного страхования кредитов.
Иначе обстояло дело, однако, на уровне муниципалитетов и штатов. Пионером в деле принятия законодательства, защищающего права расово-этнических меньшинств в жилищной сфере, был г. Нью-Йорк. Еще в 1944 г. в местный административный кодекс были внесены изменения, которые запретили предоставление налоговых льгот строительным проектам, в которых практиковалась дискриминация. В 1951 г. был принят закон, предусматривавший наказания дискриминирующих хозяев жилья, для строительства или поддержания которого привлекалась помощь городской или федеральной казны. В 1954 г. была запрещена дискриминация в проектах многоквартирной застройки с привлечением государственного страхования кредитов. Наконец, в 1957 г. дискриминация была запрещена и в частных многоквартирных домах и проектах, состоящих из десяти и более одно-семейных домов Javits E. M. SOS New York, New York. A City in Distress and What Can Be Done About It. N. Y., 1961. P. 157..
К концу 50-х гг. законы, запрещавшие дискриминацию в населенных пунктах, возводимых с использованием государственной поддержки, были одобрены и на уровне штатов: в Нью-Йорке, Нью-Джерси, Массачусетсе, Вашингтоне, Орегоне и Коннектикуте. При этом все чаще жилье, проданное с использованием услуг ФЖУ или УВ, классифицировалось в качестве получившего государственную поддержку Weaver R. C. Integration... // Annals of the American Association of Political and Social Sciences. 1956. March. P. 92.. В 1958 г. ФЖУ и УВ согласились оказывать содействие в выполнении этих законов. Ведомства обязались отказывать в предоставлении страховки или гарантии выплаты кредитов тем, кто был ранее признан виновным в нарушении антидискриминационных законов штатов Builders Face Anti-Bias Law // Business Week. 1958. 19 July. P. 27..
Именно закон штата Нью-Джерси заставил в конечном итоге продавать дома неграм и столь убежденного противника смешанного проживания, как У. Левитт. Двое негров, которым было отказано в покупке домов в третьем и последнем Левиттауне, построенном в штате Нью-Джерси, обратились в 1958 г. с иском в суд. В конце 1959 г. апелляционный суд постановил, что необходимо проведение открытых слушаний по делу. Чтобы избежать ажиотажа и, вероятно, опасаясь поражения в суде, У. Левитт капитулировал и объявил о готовности продавать дома неграм. В соответствии с его рекомендациями была разработана особая система рассредоточения негров по территории населенного пункта, состоявшего из 15 тыс. домов. Первая негритянская семья приобрела дом непосредственно от фирмы Левиттов в июне 1960 г., через тринадцать лет после продажи первого дома в Левиттауне на Лонг-Айленде. К 1964 г. в третьем Левиттауне проживало около пятидесяти негритянских семей - в два раза больше, чем в двух других вместе взятых Gans H. J. The Levittowners: Ways of Life and Politics in a Suburban Community. N. Y., 1967. P. 371-376,379; Polenberg R. One Nation Divisible. 162-163..
Другие важные правительственные программы - городского развития и обновления, строительства общественного жилья - претворялись в основном внутри городов. Однако в ряде случаев в ходе обсуждения этих программ в периодической печати и на слушаниях в Конгрессе речь шла и о пригородах. Для этого имелись веские основания.
В 1949 г. Дж. Кинг, представитель Национальной ассоциации розничных продавцов древесины, предлагал заменить строительство общественного жилья для выселяемых из переустраиваемых трущоб на предоставление им льготных правительственных кредитов для покупки домов в собственность. Он выделил девять причин экономического и социального характера, по которым покупка дома в пригороде бывшими обитателями трущоб была бы предпочтительной. Очищенные территории он призывал использовать под парки или строить дорогое жилье, сдавать под коммерческую деятельность U. S. Congress. Housing Act of 1949. P. 480-481.. Примечательно, что при этом не предлагалось каких-либо, конкретных вариантов, с помощью которых выселяемые жители трущоб могли бы приобрести пригородные дома в собственность. Очевидно, что главной целью этого выступления в Конгрессе было торпедирование программ строительства общественного жилья.
Между тем еще ранее был опубликован доклад Национальной конференции общественного жилья, в котором говорилось, что задачей жилищной политики должно быть не только привлечение состоятельных людей в города, но и строительство жилья для семей с низким доходом в пригородной зоне, то есть выдвигалась идея распространения программ строительства общественного жилья на пригороды. К. Бауэр, одна из наиболее активных участниц организации, отмечала, что подобные планы встретят сильнейшую оппозицию в населенных пунктах, где проживают высшие классы, «чья главная забота - это защита от "вторжения"» Bauer C. Freedom of Choice // The Nation. 1948. 15 May. P. 535..
Именно так чаще всего и получалось, когда выдвигались любые предложения об открытии пригородов для менее состоятельных в качестве альтернативы строительству общественного жилья на месте сносимых трущоб. Например, в 1960 г. Чарльз Абрамс, представлявший организацию «Американцы за демократическое действие», предложил в Конгрессе создать правительственную программу, которая давала бы возможность выселяемым в ходе городского обновления приобретать дома в пригородах с помощью предоставления жилищных кредитов под низкий процент и сроком погашения до 60 летU. S. Congress. House of Representatives. Committee on Banking and Currency. Subcommittee on Housing. General Housing Legislation. Hearings. Washington, 1960. P. 358-359.. Примечательна реакция одного из членов комитета Палаты представителей, в котором проводились слушания: «Какой другой [кроме города. - А. Н. ] населенный пункт согласится их принять? Вы услышите такой крик в пригородных городках против переселения людей из трущоб в эти пригородные поселки» Ibid. P. 361..
Лишь крайне незначительная доля общественного жилья в рамках существовавших программ была построена в пригородных районах. Законодательство предусматривало, что инициатива строительства должна была исходить от местных властей. Им же предоставлялось право определения места расположения объектов и регулирования других вопросов. Неудивительно, что даже когда реформистские группы, прогрессивно настроенные специалисты в области планирования выступали за строительство общественного жилья в пригородах, реальной возможности осуществления таких планов не предоставлялось из-за местной оппозиции. Например, на слушаниях в 1960 г. член Палаты представителей от штата Миссури демократ Лионор Салливан рассказала о том, что в Сент-Луисе в течение нескольких лет велись поиски места для строительства проекта общественного жилья за городской чертой, которые так и не увенчались успехом Ibid. P. 362.. В Балтиморе строительство общественного жилья в 50-е гг. также ограничивалось территориями трущоб, хотя ранее в пригородной зоне были построены два проекта, в том числе один для негров Henderson P. H. Suburban Vision and the Landscape of Power: Public Housing, Suburban Diversity, and Participation in Metropolitan Baltimore, 1930s—1950s // Contested Terrain. P. 200-203..
На слушаниях в Конгрессе всерьез предлагалось запретить строить общественное жилье в пригородах. Исполнительный управляющий Национальной лиги кредитно-сберегательных банков Л. Диллард призывал, например, чтобы многоквартирные общественные дома возводились только в густонаселенных районах и только как часть программ борьбы с трущобами. При этом он считал абсолютно неприемлемым опыт Англии, где многоквартирные общественные дома возводились и в населенных пунктах с коттеджной застройкой. По мнению Л. Дилларда, это снижает стоимость недвижимости в районе, в результате чего нарушаются интересы владельцев частных домов U. S. Congress. Housing Act of 1949. P. 556..
Какой же эффект имели рассматриваемые программы на расово-этническую картину внутри городов? Еще в 1946 г. в статье, посвященной проблеме расы и жилья в Америке, Р. Уивер писал, что способность властей городов приобретать земли трущоб для последующего нового строительства является «очень полезным и в то же время опасным инструментом». Он выражал надежду на то, что этот инструмент будет использован для помощи в строительстве расово интегрированного жилья и в результате приобретения земель властями будут сниматься расовые ограничения на их использование. Опасность же он усматривал в том, что представители меньшинств могут быть вытеснены с участков в центре городов, которыми будут пользоваться более состоятельные Weaver R. C. Housing in a Democracy // Annals of the American Association of Political and Social Sciences. 1946. March. P. 102..
Широкомасштабная программа, нацеленная на переустройство территорий, занятых трущобами с помощью средств федерального правительства, началась в 1949 г. с принятием соответствующего закона. Даже нескольких цифр, характеризующих ее результаты, достаточно, чтобы убедиться в том, что опасения Р. Уивера были не напрасными, а надежды, увы, не оправдались.
Выселяли действительно главным образом негров и другие меньшинства. К началу 60-х гг. доля небелых в числе всех выселенных в ходе борьбы с трущобами и городского обновления варьировалась от 62% в Нью-Йорке до почти 100% в Балтиморе, Вашингтоне и Чикаго. В среднем же она составляла около 80% Marris P. A Report on Urban Renewal in the United States // The Urban Condition. P. 119.. За 50-е и 60-е гг. было разрушено 20% всех жилых единиц, занятых в городах неграми (для белых этот показатель составлял 10%) Lipsitz G. The Progressive Investment in Whiteness // American Quarterly. 1996. September. P. 373.. Вполне понятно, почему уже в 1950 г. журнал «The Nation», сообщая о планах руководства ряда городов «очистить» их от трущоб, выражал опасения по поводу того, что «программа городского развития, начатая во имя социальных реформ, будет представлять угрозу для нации» Abrams С Slum Clearance Boomerangs // The Nation. 1950. 29 July. P. 107.. «Негритянское выселение» (Negro removal), как окрестили городское обновление (urban renewal), представляется в этом контексте подходящим термином.
Может быть, тем, кого выселили, предоставили жилье в расово интегрированных проектах? Имея в виду, что за первые двенадцать лет осуществления программы было разрушено 126 тыс. жилых единиц, тогда как построено лишь 28 тыс. Levin M. R. Planning in Government. Shaping Programs That Succeed. Washington -Chicago, 1987. P. 67., из которых значительная доля приходилась на более дорогое и даже элитное жилье, уместнее кажется вопрос, где же вообще могли найти пристанище выселенные? Как правило, это были другие трущобы, реже - ранее белые городские кварталы, которые из-за перенаселенности превращались в трущобы, и практически никогда - пригороды.
Наряду с недопущением строительства общественного жилья на своей территории, пригороды предпринимали попытки использовать помощь федерального правительства для уничтожения кварталов расово-этнических меньшинств там, где они имелись, и использования освободившихся территорий для других целей. Именно такие планы преследовались в ходе осуществления проектов городского обновления на Лонг-Айленде. Здесь в ряде пригородов вследствие таких усилий действительно сократилось негритянское население, даже притом, что большинство выселенных находили способ остаться в том же населенном пункте Wiese A. Racial Cleansing... // Contested Terrain. P. 64-65..
Что же касается расовой интеграции в сооружаемом общественном жилье, то по данным на 1956 г., лишь 30,7% жильцов негров проживали в интегрированных проектах. Заметим, что многие из них имели разные здания для представителей разных рас. Наблюдалась тенденция уменьшения доли белых жителей. В ряде городов, особенно на Юге, городские власти целенаправленно поощряли раздельное проживание рас в общественных домах, мотивируя это тем, что в противном случае программы его строительства были бы вообще неосуществимы Напр., об Атланте, штат Джорджия, см.: A Veteran Mayor Talks of Another Race Problem // U. S. World &News Report. 1959. 4 May. P. 108-109.. Очищенные от трущоб территории, помимо дорогого жилья для белых, превращались в парки, стоянки для автомобилей, здесь строились масштабные общественные здания. Жильем было застроено лишь 20% освобождаемых площадей Lipsitz G. The Progressive Investment in Whiteness // American Quarterly. 1996. September. P. 374.. Нередко заново обустроенные районы служили буфером, разделявшим кварталы, населенные разными расами. Таким образом, результатом городского обновления стало усиление сегрегации внутри городского пространства.
То, что борьба с трущобами и программы городского развития и обновления зачастую не учитывали реальные интересы расово-этнических меньшинств, постоянно отмечалось в печати и в политических дискуссиях представителями либеральных организаций. Элмер Хендерсон, директор Американского совета по правам человека, например, в ходе слушаний в Конгрессе в 1954 г. выразил «серьезное разочарование» в эффекте программ для негритянского населения U. S. Congress. Housing Act of 1954. P. 289..
Итак, программы борьбы с трущобами и городского обновления также внесли свой вклад в концентрацию негритянского населения в крупных городах и значительно усугубили его сосредоточение в отдельных кварталах. Факт укреплявшегося деления метрополиса по расовым линиям, в том числе и внутри городов, все чаще привлекал внимание общественности, что отражалось на страницах прессы. Например, журнал «U. S. News», который в целом уделял городским проблемам больше внимания по сравнению с другими, только в 1957 г. поместил на своих страницах несколько больших статей, касавшихся проблем расовых меньшинств в городах. При этом давалась характеристика школьной проблемы, сложностей на рынке труда и т. д. Однако неизменно в качестве главной выделялась перенаселенность и сегрегация негритянских кварталов.
В некоторых публикациях мотив сочувствия и необходимости улучшения положения расово-этнических меньшинств уступал место теме опасности насилия, которым чревато ограничение жизненного пространства негров. Джеймс Поли, директор Городской лиги Ньюарка, например, говорил о своем городе: «Угроза насилия висит над нашими головами как дамоклов меч, и эта ситуация сохранится на долгие годы» The Race Problem Moves North: Big Cities Inherit Trouble as Negroes Shift // U. S. News & World Report. 1957. 23 August. P. 72..
Показательно, что этой проблеме было целиком посвящено интервью с Джозефом Ломаном, шерифом графства, в котором располагается город Чикаго, - ведь именно здесь, как уже отмечалось, расовые отношения в жилищной сфере отличались особой напряженностью. Дж. Ломан предупреждал: «Я думаю, было бы ошибкой с нашей стороны прятать голову в песок и говорить, что расовые трения в нашей стране не могут во многих случаях разразиться серьезным насилием» Top Chicago Law Officer Talks on Race Problem // U. S. News & World Report. 1957. 29 November. P. 72..
Развивая тему, он указывал, что готовностью полиции меры по предотвращению насилия не могут исчерпываться, что требовалось «побольше вдумчивой и специальной заботы со стороны отцов города, включая занимающих административные посты, представляющих интересы сектора недвижимости, строительства и бизнеса, к проблеме жилого пространства». Примечательно добавление, которое шериф сделал к этому: «Нам следует уделять гораздо больше внимания этой проблеме на региональной основе, не допускать, что ее нужно решать только в городе. Например, в Чикаго расовый вопрос надо рассматривать в контексте единой метрополитенской территории». Для успешного решения проблемы, по мнению главы полиции, требовалось обеспечить возможность неграм приобретать дома в новых пригородах U. S. News & World Report. 1957. 29 November. P. 75,78..
Изученные нами материалы свидетельствуют о постепенном росте внимания общества к проблемам, которыми была чревата субурбанизация в сфере расово-этнических отношений. Как правило, круг выступавших против жилищной сегрегации (как в городах, так и в пригородах) был ограничен общественными организациями цветного населения, либеральными изданиями и специалистами в области жилищной политики и общественного управления. При этом острие критики чаще всего было нацелено на несовместимость сегрегационной практики с морально-этическими нормами, принципами демократии и социальной справедливости, а также на несоответствие дискриминационных действий или правительственной политики ранее принятым законодательным нормам. К концу 50-х гг. важным мотивом полемики стала озабоченность растущей сегрегацией расово-этнических меньшинств и концентрацией негритянского населения в городских трущобах как предпосылкой для взрывов социального протеста и вспышек насилия.
■
Изучение материалов общественной дискуссии показывает, что уже в 50-е гг. со страниц либеральной прессы и из уст специалистов, политиков и представителей общественных организаций звучали предупреждения о потенциальной опасности последствий субурбанизации для городов и расово-этнических меньшинств. В этот же период под воздействием этих выступлений предпринимаются первые шаги, нацеленные на уменьшение негативного социального влияния миграции в пригороды. Определенный реальный прогресс был достигнут в правовой области. В США было признано неконституционным исполнение органами юстиции ограничительных расовых соглашений, из документов ФЖУ были исключены дискриминационные положения, наконец, на уровне муниципалитетов и штатов принимались законы, запрещавшие дискриминацию по расовому признаку не только в общественном, но и в частном жилье. Также готовилась почва для решений, которые облегчили бы финансовое положение городских муниципалитетов.
Меры, которые реально удалось осуществить в рассматриваемый период, безусловно, были недостаточны для того, чтобы переломить опасные тенденции, остановить локомотив миграционных изменений, который встал на рельсы, ведущие к разделению урбанизованного пространства по расовому признаку и уровню финансовых возможностей, концентрации бедности и цветного населения в городах. Эффект миграционных процессов, обозначившихся в конце 40-х -50-е гг., для экономических и социально-политических отношений в США оказался чрезвычайно глубоким и долговременным и продолжает оказывать влияние на современную ситуацию в стране.
■